La importancia de las relaciones económicas entre la Argentina y Brasil prácticamente no se discute en ninguno de los dos países. Una investigación reciente entre la comunidad de política externa brasileña identificó a la Argentina como uno de tres países en los que “Brasil tiene un interés vital”. De igual modo, la opinión mayoritaria en una encuesta realizada en la Argentina colocó a Brasil en el segundo lugar en una lista de socios con los que la Argentina debería mantener las “relaciones más firmes y estrechas”. Sin embargo, estas coincidencias generales esconden visiones heterogéneas sobre los riesgos y oportunidades del vínculo económico bilateral. ¿Cuáles son las percepciones dominantes en cada país? ¿Qué las explica y en qué dirección empujan a la relación bilateral?
Este artículo se basa en dos trabajos de referencia preparados para el Diálogo Argentina-Brasil, convocado por la Universidad de San Andrés y el Centro de Estudios de Integración y Desarrollo (CINDES) de Río de Janeiro1. El Diálogo tiene como propósito reunir empresarios, políticos e intelectuales de ambos países para examinar la situación actual y las perspectivas de las relaciones económicas bilaterales. La primera reunión del Diálogo se realizó en la sede Capital de la Universidad de San Andrés en la primera semana de octubre y en ella participó un pequeño grupo de personalidades del ámbito empresarial, académico y político de ambos países. El Diálogo tendrá continuidad en un segundo encuentro a realizarse en Brasil en el primer trimestre de 2010. En esa ocasión se presentará un informe sobre el estado de la relación bilateral y la agenda necesaria para superar el “equilibro bajo” en el que se ha estabilizado el vínculo económico bilateral.
Brasil: cuando el tango resulta en samba
Desde mediados de los ochenta las relaciones de Brasil con la Argentina dejaron atrás la fase de “competencia político-estratégica” y se concentraron en promover la agenda económica y las hipótesis de “cooperación y complementariedad”. Tanto el PICE a mediados de los ochenta como la creación del Mercosur en los noventa simbolizaron este cambio de dirección, que resultó en una importante intensificación de los vínculos económicos. Sin embargo, desde el cambio de siglo la agenda bilateral ha estado concentrada en administrar focos de conflicto económico y ha extraviado su sentido de dirección estratégica. Mientras que las relaciones entre los gobiernos se han estabilizado en un “equilibrio bajo”, el mundo de los negocios (especialmente del lado brasileño) ha experimentado una importante expansión.
Este crecimiento de los negocios privados ha tenido lugar en forma paralela a la cristalización de una visión fragmentada sobre el tipo de vínculo deseable con la Argentina. Por un lado, el gobierno y algunos sectores empresarios con intereses en la Argentina o sensibles a la importancia política de la relación bilateral han practicado lo que en diversos medios brasileños se ha caracterizado como una combinación de “paciencia estratégica” y unilateralismo benévolo. En la vereda de enfrente, otros influyentes sectores empresarios han demandado más autonomía para las iniciativas brasileñas en el campo internacional y una respuesta más firme a las medidas de protección adoptadas por la Argentina. Como resultado, las visiones más optimistas sobre los potenciales beneficios de una relación más estrecha con la Argentina han perdido fuerza.
Estos cambios en las percepciones dominantes han sido influidos por varios factores. Entre los que tuvieron un impacto positivo destacan tres, a saber: la expectativa de que la relación política bilateral contribuyera a aumentar el “capital” de Brasil en su relación con el resto del mundo, la visión de que la Argentina podría contribuir a los objetivos de inserción económica internacional de Brasil y el aumento en la interdependencia debido al incremento de los flujos de comercio e inversión. Pero en forma paralela a estas influencias positivas han operado fuerzas de signo contrario, entre las que destacan las asimetrías de tamaño y la resistencia a aceptar restricciones a las políticas internas de desarrollo industrial y atracción de inversiones o a las estrategias brasileñas en diversos foros internacionales. Mientras que los factores positivos han sido relativamente autónomos en su origen y dinámica (especialmente los incentivos políticos), los condicionantes negativos han estado muy articulados: en particular, ha habido una relación directa entre la percepción de creciente asimetría y la menor inclinación brasileña a aceptar restricciones en el manejo de las políticas internas y externas. El resultado ha sido un vínculo concentrado en la administración de conflictos cotidianos en un marco de ausencia de agenda estratégica.
La Argentina: una agenda defensiva por default
En la Argentina también prevalece una opinión generalizada sobre la creciente relevancia del vínculo económico con Brasil. Brasil se ha transformado en un socio económico cada vez más importante para la Argentina y ha ganado una presencia cada vez más destacada en el plano regional y global. Además, y a diferencia de otros momentos de activismo internacional de nuestros vecinos, esta vez Brasil parece contar con los recursos materiales y simbólicos para sostenerlo. Sin embargo, este consenso no es sinónimo de acuerdo sobre el carácter y el contenido de las relaciones económicas con Brasil. Si bien prevalece una retórica que invoca la construcción de una sociedad estratégica, las relaciones económicas bilaterales se administran en base a urgencias de corto plazo dominadas por una agenda eminentemente defensiva. No hay, en el caso de la Argentina, una visión que articule satisfactoriamente intereses ofensivos y de complementación.
El predominio de esta visión defensiva es en parte consecuencia del agravamiento de cuatro asimetrías de larga data en la relación bilateral. La primera es la ya referida diferencia de tamaño, que ha operado alternativamente como factor de atracción o de amenaza siguiendo el ritmo del ciclo económico bilateral o la evolución de la fortaleza económica relativa. La segunda son las crecientes diferencias en la participación en los respectivos mercados, como resultado de las diferencias de tamaño y de los contrastantes desempeños de los flujos de comercio. La tercera, vinculada a la anterior, es la asimetría en los patrones de especialización que ha consolidado flujos de comercio estructuralmente desequilibrados. Finalmente no puede olvidarse los contrastes regulatorios. Estos se explican no sólo por diferencias conceptuales o ideológicas sino también, lo que es más importante, por brechas institucionales y de recursos en la organización y las políticas públicas. Estas asimetrías se han convertido en condicionantes claves (e inerciales) de la percepción que predomina en la Argentina sobre los costos y beneficios del vínculo económico con Brasil.
¿Hacia dónde van las relaciones económicas bilaterales?
En los últimos años el contexto global cambió sensiblemente pero no alteró un rasgo fundamental: el vínculo económico con Brasil seguirá siendo clave para la Argentina. Si algo ha cambiado en las últimas dos décadas es que este vínculo se ha hecho más relevante y complejo. Esto plantea la necesidad de construir una visión estratégica que permita aprovechar las oportunidades y minimizar los riesgos, trascendiendo la visión defensiva que pone el foco en la administración cotidiana de conflictos. Para ello es necesario identificar los recursos que puede explotar la Argentina en su relación con Brasil a fin de construir un vínculo sostenible.
La principal fuente de dinamismo de la economía internacional en los próximos años provendrá de un puñado de países en desarrollo, especialmente de algunas grandes economías que están experimentando fuertes transformaciones demográficas y productivas. Brasil se encuentra en este grupo de países. En las dos últimas décadas su aparato productivo se hizo más complejo, se fortalecieron en forma global nuevas capacidades en áreas no tradicionales (como la agroindustria, la aeronáutica y la energía) y la macroeconomía se ha vuelto menos volátil y más sustentable. Por su dimensión geográfica, poblacional y económica Brasil también se ha transformado en un actor internacional relevante con voz en ámbitos diversos que incluyen el comercio, las finanzas y el medio ambiente. En este marco de crecientes asimetrías la Argentina debe encontrar las vías para estimular el interés estratégico de su vecino.
Algunos elementos juegan en contra de ese objetivo y lo condicionan severamente. Uno de ellos es un marco de fuerte conflictividad interna que se ha reflejado en un régimen de políticas volátil. Esta volatilidad ha conspirado contra la profundización de mercados clave (como el de capitales), ha acortado el horizonte de planeamiento de los agentes económicos locales y ha privilegiado actividades de rápido retorno. Junto con el contexto conflictivo ha condicionado el desempeño económico de la Argentina y ha producido fatiga en la relación con socios importantes como Brasil.
En segundo lugar, no existe en el ámbito local una agenda constructiva en torno al vínculo bilateral que sea funcional para el desarrollo económico y una mejor inserción de la Argentina en la economía global. No es razonable pensar que el corazón de dicha estrategia pueda construirse alrededor de sectores y actividades que arrastran viejos problemas de competitividad y que han estado sujetos a tratamientos excepcionales prácticamente desde el inicio de la cooperación económica bilateral. Es evidente que el impulso debe provenir de otro lado. ¿Pero de dónde?
Los sectores donde predominan empresas transnacionales (ET) muestran perspectivas heterogéneas. Su futuro será muy dependiente de las políticas públicas y las acciones coordinadas que eventualmente adopten ambos gobiernos. A pesar de que las principales ET mundiales operan simultáneamente en ambas economías, hay muy pocas evidencias de complementación y especialización para integrarse a cadenas globales de valor. Después de la experiencia de fines de los noventa, los riesgos de una política de competencia por la atracción de inversiones a través de incentivos siguen presentes y, de hecho, sus efectos potencialmente negativos sobre la Argentina se ampliaron con el ensanchamiento de las asimetrías bilaterales. Por lo tanto, en este campo resulta difícil el desarrollo de estrategias cooperativas sin un liderazgo de la política pública que incluya un compromiso efectivo de Brasil.
Existe, finalmente, un conjunto de actividades con potencial de complementación que podrían proveer el impulso para una agenda de mayor cooperación e integración. Estas actividades incluyen entre otras las cadenas agroindustriales (en donde ambos países enfrentan desafíos similares de avanzar en la agregación de valor), firmas especializadas proveedoras de partes y componentes (por ejemplo, para el sector petrolero), el turismo y otros servicios. En estos campos la emergencia de “multi-latinas” (principalmente brasileñas pero también argentinas) podría ofrecer un vehículo para la complementación y la especialización.
En síntesis, para recuperar su atractivo como socio de Brasil la Argentina necesita satisfacer dos condiciones. Por un lado, debe abandonar el énfasis en una lógica defensiva y debe identificar intereses de complementación que contrarresten la dinámica de mercado (que tiende a profundizar las asimetrías). Por cierto, la viabilidad de este propósito requiere una contribución clave de Brasil en su carácter de actor crítico regional. La segunda condición es la identificación y promoción de intereses permanentes, lo que se ha visto obstaculizado por un cuadro de alta conflictividad interna que resulta en políticas públicas volátiles. Dicha volatilidad tiende a consolidar el “equilibrio bajo” que ha caracterizado las relaciones intergubernamentales en el período más reciente a través de varios mecanismos, entre los que se destaca la fatiga y la pérdida de credibilidad.
Para la Argentina la opción de integrarse en el sistema económico global en forma aislada y pasiva tiene riesgos. El camino defensivo y de progresivo aislamiento tampoco es deseable ni sostenible en el mediano plazo. Es en este contexto que la cooperación con Brasil adquiere un lugar central. A pesar de las crecientes asimetrías entre ambos países, los dos comparten característica similares (como la abundancia de recursos naturales y el desafío de especializarse en bienes diferenciados) que estimulan la búsqueda de complementariedades. El desafío es particularmente difícil para Argentina. Y lo es tanto para las políticas públicas como para los actores privados, que deberán ser agentes activos en ese proceso.
(1) Para la primera reunión del Diálogo se prepararon dos trabajos breves, uno sobre Brasil y otros sobre la Argentina, con el objetivo de identificar los factores que condicionan la percepción del vecino y discutir la influencia de esos factores en la posiciones de cada país en relación al otro. Los dos trabajos son: “Cambio y Continuidad en las Relaciones Económicas de la Argentina con Brasil” (Roberto Bouzas y Bernardo Kosacoff) y “Percepcoes Brasileiras da Argentina: A Parcería com o Tango dá Samba?” (Pedro da Motta Veiga). Ambos trabajos pueden descargarse del sitio: www.cindesbrasil.org o www.udesa.edu.ar.