Comercio Internacional y Regulación Ambiental

2009

A final del pasado junio, la Cámara de Representantes del Congreso de EEUU aprobó un proyecto de ley que establece reglas sobre el clima y el uso de energía de ese país – “The American Clean Energy and Security Act of 2009”. Dentro de otras medidas, el Acta incluye una agenda extensa y detallada con el objetivo de reducir los gases de efecto invernadero (GEI), basada en un sistema de control (CAP) de esos gases y de comercialización (TRADE) de licencias que pondrían un precio a la emisión de carbono.

Bajo el “Cap and Trade”, las empresas norteamericanas tendrán una licencia –que ellas podrán comprar o vender- por cada tonelada de GEI emitida. Para algunas firmas, será más fácil y barato reducir sus emisiones a niveles más bajos que los requeridos. Estas firmas podrán entonces, vender sus “licencias” no utilizadas a otras empresas que enfrenten mayores dificultades para estar dentro de sus límites.

Ese mecanismo garantizará una reducción en el nivel total de GEI emitidos por EEUU, el cual, a su vez, deberá decrecer a lo largo de los años, hasta que sea alcanzada una meta final. El objetivo final es, para el año 2050, reducir el nivel de emisión de dióxido de carbono registrado por los EEUU al equivalente al 17% de los niveles observados en 2005.

Pese a haber sido aprobada por un margen estrecho de votos, el pasaje por la Cámara representa una importante victoria del Presidente Obama. Después de su aprobación por el Senado, la Ley establecerá, por primera vez en territorio norteamericano, un límite obligatorio a la emisión de gases asociados al calentamiento global.

Así mismo, la Cámara incluyó en el proyecto una cláusula que exige que, a partir de 2020, sea impuesto un “ajuste en frontera” –una tarifa- sobre los bienes originados en otros países que no estén tomando medidas respecto a sus emisiones de gases relacionados con el calentamiento global. Dos condiciones liberarían a los países de una imposición adicional:

(i) si los GEI o intensidad de uso de energía del sector exportador fuese igual o menor a los niveles más bajos de sus competidores norteamericanos; o

(ii) si el 85% de las importaciones norteamericanas del producto proviniesen de países con compromisos reales de reducción (o baja intensidad de uso de energía) tan rigurosos como la política norteamericana.

La posibilidad de aplicación de un “ajuste de frontera” impediría que los consumidores norteamericanos tuviesen un incentivo a comprar productos de otros países cuyas industrias continuasen comportándose como fuertes contaminadores. Esto anularía un resultado más eficiente desde el punto de vista global.

La implementación de medidas como esta alimenta el debate respecto a la inevitable convergencia o colisión entre las distintas agendas de negociación para un nuevo Acuerdo sobre Cambio Climático en la OMC.

La primera cuestión que se plantea es: ¿cuáles serían los principales países alcanzados por la imposición de un “impuesto al carbono”? Sin duda, los países en desarrollo –muchos de los cuales, incluyendo a Brasil, todavía no fijaron metas propias para limitar las emisiones- estarían amenazados.

El gas más importante dentro de los GEI es el dióxido de carbono (CO2) resultante del uso de combustibles fósiles, lo cual representó cerca del volumen total emitido en 2005. La Tabla 1 presenta los principales países emisores entre 1990 y 2006, además de proyecciones para 2010, 2020 y 2030, considerando solamente las emisiones resultantes del uso de combustibles fósiles, esto es, sin considerar el uso del suelo, deforestación u otras fuentes. En 2006, China ocupaba el primer lugar, por delante de EEUU y Europa, habiendo emitido más de 6 mil millones de toneladas métricas de CO2, equivalente al 21% registrado en el mundo. Brasil ocupa el 11° lugar en la lista de los mayores emisores de CO2, dado que las actividades del país más ligadas al calentamiento global, como quema y deforestación no están asociadas al uso de combustibles fósiles. Las proyecciones de la EIA para el año 2030 muestran también que Rusia e India se mantendrían entre los cinco principales emisores. Ante estos números, no es difícil concluir que estos países lograrían escapar de esta medida.

Tabla 1 – Emisión de CO2 resultante del uso de combustibles fósiles, por país, 1990-2030, años seleccionados (en millones de toneladas métricas)

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Fuente: EIA, 2009

Al observar estos números surge otra pregunta: ¿cuál es la medida más adecuada para definir cuanto contribuye cada país al cambio climático? ¿Deben compararse los números absolutos de GEI emitidos por cada país? ¿O sería el nivel de emisión per capita una medida más adecuada? Con esta última medida, por ejemplo, los números presentados en la tabla anterior cambian sustancialmente, sacando a países como China e India de entre los grandes villanos (Tabla 2). En 2005 y 2006, cuando los EEUU presentaban tasas de emisión per capita en torno a 20 toneladas métricas de CO2, los números chinos estuvieron cercanos a la media mundial y fueron muy inferiores a la mayoría de los países de la OECD. India y Brasil se mantuvieron bien por debajo, con 2 y 1,1 toneladas per capita, respectivamente. Las proyecciones para 2030 muestran a China con niveles de emisión cercanos a los europeos y equivalentes a la mitas de los EEUU.

Tabla 2 – Emisión de CO2 resultante del uso de combustibles fósiles, por país, 1990-2030, años seleccionados (toneladas métricas per capita)

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Fuente: EIA, 2009-07-21

Aunque la atención esté direccionada a los niveles de emisiones, en esta discusión debe ser tenido en cuenta el stock de GEI. Los países en desarrollos argumentan que el calentamiento del planeta y el stock de GEI en la atmósfera son en una inmensa mayor parte, resultantes de las emisiones de los países desarrollados desde la revolución industrial. En respuesta, estos proponen especificar metas de emisiones que tengan en cuenta las responsabilidades históricas. Y además exigen que todos los emisores significativos tengan metas.

En caso de que sea obtenido un acuerdo global en Copenhagen en los próximos años, la segunda condición de la cláusula relativa al “ajuste de frontera” eximiría a todos los firmantes. Sería, sin duda, un poderoso instrumento de presión para que todos los países se adhirieran al resultado final de las negociaciones, en caso de que estas sean conclusivas. Principalmente, consideramos que difícilmente la Unión Europea dejaría de tomar medidas análogas para evitar el mismo tipo de “desvío de comercio”, insostenible desde el punto de vista de mitigar el cambio climático.

En caso de que no haya un acuerdo multilateral y que el combate contra el calentamiento global sea fragmentado o la hipótesis de que haya un acuerdo pero con muchos países que no lo ratifiquen, existirá el riesgo de fuertes medidas discriminatorias y retrocesos proteccionistas.

Un ejercicio interesante es identificar los sectores potencialmente más vulnerables a la cláusula. En principio, serían todos los que registren emisiones de GEI o intensidad de energía mayores que los niveles más bajos de sus competidores norteamericanos.

El agrobusiness que no consiga certificar de modo creíble que no presiona directa o indirectamente sobre la deforestación y los sectores más intensivos en energía son fuertes candidatos. En 2005 las industrias químicas y siderúrgicas fueron responsables por más del 60% del total de la energía consumida por la industria en el mundo (ver Gráfico). Otras que también aparecen fuertes consumidoras son las de minerales no-metálicos, papel y celulosa y metales no-ferrosos.

Participación en el consumo mundial de energía de la industria, por sector – 2005

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Estos sectores industriales “intensivos en energía” están bastante presentes en las economías en desarrollo siendo, por tanto, blancos relativamente fácil de ser alcanzados por las medidas discriminatorias, como anti-dumping directo y, probablemente, por “tarifas de carbono”.

El proyecto de ley norteamericano será sometido al Senado, donde podría sufrir modificaciones. No obstante, considerando el “Cap and Trade” y sus implicancias para los países en desarrollo, una reacción pasiva por parte de estos haría más difíciles las negociaciones sobre cambio climático.

La formulación de sanciones al comercio internacional, en especial a los sectores “intensivos en emisiones o en energía”, deja clara la percepción norteamericana de que el combate al cambio climático deberá ser global, aunque los castigos a los que practiquen comercio que genere calentamiento podrán ser unilaterales.

Los caminos de las negociaciones para la liberalización del comercio mundial y para el combate al cambio climático están convergiendo. Si hubiera progresos en la gobernanza global y en la coordinación de los procesos, el resultado podría ser sinérgico. En caso contrario, la colisión será inevitable.

Palabras clave: Cambio climático, comercio internacional, coordinación internacional l

Referencias bibliográficas:

EIA – Energy Information Administration. International Energy Outlook 2009. Washington, DC: U.S. Department of Energy, Energy Information Administration, 2009.

IPCC. Climate Change 2007: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007 (IPCC) [B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (eds)]. Cambridge e New York: Cambridge University Press, 2007.

 

 

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