Respuestas a la crisis y niveles de gobernanza: ¿global, regional o nacional?

2009

La crisis actual se inició en Estados Unidos y Gran Bretaña pero sus efectos se propagaron rápidamente y adquirieron un alcance global, poniendo a prueba los recursos y la capacidad de respuesta de los distintos niveles de gobernanza de la economía internacional. La evidencia indica que, a pesar de la profunda integración de los mercados de bienes, servicios y capitales, las respuestas de política han sido principalmente nacionales. En el plano global se registraron atisbos incipientes de cooperación y las respuestas regionales sólo adquirieron alguna relevancia (aunque bastante acotada) en el caso de la Unión Europea.

Mercados globales, respuestas nacionales

Varias razones fundamentan la necesidad de respuestas globales frente a la crisis económica. En primer lugar, la profunda integración de los mercados de bienes, servicios y capitales implica el riesgo de que medidas descoordinadas de política pierdan parte de su eficacia (a título de ejemplo, las reformas regulatorias en los mercados financieros pueden ver su efectividad erosionada si no se acompañan de iniciativas convergentes en las principales jurisdicciones). En segundo lugar, la integración de mercados también crea incentivos para que, en ausencia de coordinación, las respuestas nacionales procuren retener los efectos benéficos dentro de las economías nacionales y transferir los costos a terceros, dando lugar a situaciones típicas del “dilema del prisionero”. En tercer lugar, los desequilibrios internacionales que acompañan a la crisis (especialmente en los balances de ahorro e inversión) pueden enfrentarse de manera más eficaz en un marco de cooperación que asegure mecanismos más simétricos de ajuste. Finalmente, los arreglos e instituciones que regulan las relaciones económicas internacionales exhiben desde hace tiempo graves deficiencias, como lo recuerda el ya viejo debate sobre la reforma de la arquitectura financiera internacional.

Sin embargo, la existencia de una demanda visible por respuestas globales no implica que éstas surgirán espontáneamente. La heterogeneidad de intereses domésticos y las inconsistencias temporales entre costos y beneficios requieren la inversión de recursos económicos y políticos que alineen los incentivos para coordinar. Al margen de las inclinaciones “multilateralistas” de la actual Administración norteamericana, un hecho novedoso de la coyuntura actual es que por primera vez en décadas el gobierno de Estados Unidos tiene incentivos para promover acciones coordinadas, a saber: un peso económico decreciente y un elevado costo interno (las crisis internacionales de las dos últimas décadas y media, concentradas en las economías en desarrollo, habían afectado relativamente poco a Estados Unidos).

Sin embargo, que hasta el momento hayan predominado las respuestas nacionales descentralizadas no es sorprendente, dado que es allí donde reside la mayoría de los instrumentos para intervenir. Las iniciativas de expansión fiscal y monetaria, los rescates al sector financiero y productivo y las medidas de ajuste regulatorio han partido de gobiernos nacionales con algún grado (modesto) de coordinación multilateral ex ante. En muchos casos, estas políticas también se acompañaron de medidas defensivas cuyo propósito ha sido proteger el empleo y el nivel de actividad internos y reducir el derrame de efectos positivos hacia el resto del mundo. Aunque estas acciones son autodestructivas en un contexto de alta interdependencia, las dinámicas políticas internas han empujado en esa dirección.

Así, en la mayoría de los países desarrollados los programas de expansión fiscal se acompañaron de medidas más o menos explícitas de apoyo a los productores domésticos, los rescates bancarios han tendido a discriminar entre instituciones nacionales y extranjeras y, a pesar de que no ha habido un aumento generalizado de los aranceles, las medidas de ayuda estatal en la práctica discriminan en contra de los no residentes. En algunos países en desarrollo en los que existe flexibilidad para aumentar los aranceles (cuando las tarifas aplicadas son inferiores a las consolidadas en la OMC) se eligió este camino, así como otros modos menos transparentes de administración del comercio. Cuando se supere la primera etapa de respuesta a la crisis, en la que se registró una convergencia de facto hacia políticas expansivas, los dilemas de coordinación serán probablemente más agudos. ¿Cuán restrictivas deberán ser las políticas monetarias para evitar una aceleración de la inflación sin que a la vez tengan un efecto indeseado sobre los tipos de cambio? ¿Cuán rápida deberá ser la consolidación fiscal y cuánto deberá apoyarse en aumentos impositivos que representarán una carga adicional para los productores domésticos?

Respuestas regionales, preservando la integración de mercados

En el marco de estos dilemas de política ¿cuál ha sido el rol de la gobernanza regional? En el caso de la Unión Europea ésta ha tenido objetivos básicamente defensivos. En efecto, si bien las instituciones comunitarias no cuentan con un exceso de instrumentos (la política fiscal es competencia de las autoridades nacionales y el Banco Central Europeo tiene su flexibilidad acotada por su carta orgánica), han intentado disciplinar las respuestas nacionales y preservar la integración de mercados alcanzada.

A pesar de documentos más retóricos como el Plan de Recuperación Económica (noviembre de 2008) en el que la Comisión propuso una respuesta de política anti-cíclica que incluyera medidas de ayuda estatal (después que los presidentes y jefes de gobierno europeos acordaran la necesidad de una respuesta coordinada a la crisis), las intervenciones con efecto práctico básicamente intentaron que dichas medidas nacionales acarrearan graves distorsiones a la competencia en el mercado interior. Así, en octubre de 2008 la Comisión emitió una “Comunicación Bancaria” que estableció un marco para las operaciones de rescate financiero, complementada en diciembre de ese mismo año y en febrero de 2009 con otras comunicaciones sobre recapitalización y activos problemáticos. Asimismo, en diciembre de 2008 aprobó un “Marco Comunitario Transitorio sobre Ayudas Estatales” que autorizó a los gobiernos nacionales a tomar ciertas medidas temporarias que no serían permitidas bajo el esquema existente de disciplinas sobre ayudas estatales. Este marco fue ajustado en febrero de 2009 y complementado con una comunicación sobre el sector automotriz, donde las acciones nacionales amenazaban con desbarrancarse. Hasta abril de 2009 la Comisión había autorizado 24 medidas nacionales bajo este marco.

La Comisión también formuló algunas propuestas para reformar la regulación de las finanzas, las que resultaron en el establecimiento de una Junta Europea sobre el Riesgo Sistémico y la creación de una autoridad europea de supervisión de las grandes instituciones financieras transfronterizas, ambas aprobadas por los jefes de gobierno el pasado mes de junio. Estas iniciativas son menos de lo que parecen, ya que carecen de instrumentos efectivos de enforcement, y revelan tanto diferencias nacionales como la ausencia de competencias comunitarias en áreas que involucren el uso de recursos fiscales. 

En nuestra región, la crisis económica internacional se sobre-impuso a un contexto de parálisis de las instituciones y el proceso de integración. Los progresos hacia la consolidación de la unión aduanera están estancados y la formulación de propuestas de reforma en áreas clave como la institucional se viene postergando desde hace tiempo. Las instituciones regionales disponen de pocos instrumentos de política colectivos, y es previsible que éstos se debiliten aún más como consecuencia de la crisis. Al menos tres evidencias apuntan en esta dirección. En primer lugar, las respuestas se han acompañado de un fuerte incremento de las prácticas de comercio administrado, generalmente en un marco de ausencia de mecanismos de supervisión colectiva. En segundo lugar, en la medida que se pusieron en marcha instrumentos de diálogo y coordinación para disciplinar las respuestas a la crisis o para crear nuevos instrumentos de cooperación (como el uso de las monedas nacionales para el comercio exterior o los acuerdos de pases entre Bancos Centrales), éstos tuvieron un alcance bilateral y fueron completamente extraños a las instituciones del proceso de integración. Por último, la fragilidad de la respuesta regional también se puso en evidencia en la ausencia de iniciativas de articulación de posiciones comunes para participar de foros internacionales, como el G-20. La reunión de Jefes de Estados y del Consejo de Mercado Común de fines de julio pasado tampoco aportó ninguna novedad en estas materias.

Como lo demuestra la experiencia europea, si bien el espacio regional probablemente no esté destinado a jugar un papel estelar en la respuesta a la crisis, sí puede jugar un rol importante para disciplinar las respuestas nacionales y evitar una mayor fragmentación de los mercados. Si las instituciones regionales existentes no sirven para este propósito, es muy posible que ellas mismas sufran las consecuencias de la crisis.

Palabras Clave: América Latina, Unión Europea, coordinación internacional, crisis internacional, G-20,políticas económicas

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