En una encuesta realizada en la Argentina en el año 2006 los líderes de opinión y la población general ubicaban a Brasil en el segundo lugar de una lista de países con los que la Argentina debía mantener “las relaciones más firmes y estrechas” (CARI, 2006). En la misma encuesta casi dos tercios de los líderes de opinión y un tercio de la población general consideraban que Brasil aumentaría su protagonismo internacional a lo largo de esta década. Estos datos ilustran sobre la opinión cada vez más difundida en la Argentina acerca de la creciente relevancia del vínculo económico con Brasil. Esta visión es el producto de dinámicas de mercado e iniciativas de política. Las primeras son el resultado de las trayectorias comparadas de cada una de las economías y de la posición relativa que cristalizaron esas trayectorias: Brasil se ha transformado en un socio económico cada vez más importante para la Argentina y ha ganado una presencia creciente en el plano regional y global. Además, y a diferencia de otros momentos de activismo internacional del pasado, esta vez el país vecino parece contar con los recursos para sostenerlo.
Pero el vínculo económico bilateral también se intensificó como resultado de las distintas iniciativas de política puestas en marcha en los últimos 25 años. Entre éstas se destacan el lanzamiento del Programa de Intercambio y Cooperación Económica (PICE) en 1986 y la creación del Mercosur en 1991. Si bien hoy el debate sobre el “futuro del Mercosur” muestra evidentes signos de fatiga y ha perdido relevancia en la agenda pública argentina, la reflexión sobre el contenido y las perspectivas de la relación económica con Brasil han pasado a ocupar un lugar central.
Sin embargo, el consenso extendido acerca de la importancia de las relaciones económicas con Brasil no es sinónimo de acuerdo sobre el carácter que deberían adoptar esas “relaciones más firmes y estrechas”. En efecto, las visiones prevalecientes son muy heterogéneas y no existe una concepción dominante sobre los intereses económicos que debería promover la Argentina en su relación con Brasil y sobre la mejor forma de hacerlo. A pesar de la existencia de una retórica extendida que apela a la construcción de una sociedad estratégica, las relaciones económicas bilaterales se han administrado en respuesta a demandas de corto plazo y, del lado argentino, han estado dominadas por una agenda esencialmente defensiva. Aún se encuentra pendiente el desarrollo de una visión que articule intereses ofensivos y de complementación y, todavía más, su materialización en una orientación sostenible de política.
Este trabajo tiene el propósito de servir de disparador para un debate estructurado sobre el futuro del vínculo económico entre la Argentina y Brasil. Con ese propósito en las próximas dos secciones se identifican los condicionantes más importantes de las percepciones argentinas sobre la relación con Brasil y cómo éstos han evolucionado en los últimos 25 años. En la sección siguiente se hace una presentación estilizada de su configuración actual y de su impacto potencial sobre el futuro de la relación bilateral. Finalmente, cierra el trabajo una breve sección de conclusiones.
2. Percepciones argentinas sobre Brasil: condicionantes políticos y económicosLos factores políticos y económicos que condicionan las percepciones argentinas sobre Brasil son múltiples y operan sobre actores públicos y privados muy heterogéneos.
Esta advertencia tiene validez general pero es particularmente pertinente en el caso de la Argentina, cuya economía política interna se caracteriza por una alta conflictividad que dificulta la identificación de “intereses permanentes” y se traduce en una fuerte volatilidad de las políticas públicas. Esta sección examina los principales factores políticos y económicos que han condicionado las percepciones
sobre la relación económica con Brasil en las últimas décadas. La lista no es exhaustiva sino que intenta recoger aquellos factores que en nuestra opinión han desempeñado un papel más importante y permanente.
Condicionantes políticos
El balance de capacidades relativas ha sido un condicionante político clave de las percepciones sobre Brasil que prevalecen en la Argentina. En un contexto de rivalidad y competencia por el liderazgo en América del Sur (como el que prevaleció
hasta la década del setenta), este factor afectó la intensidad de los vínculos económicos bilaterales y las políticas hacia el vecino.1 Sin embargo, su influencia se modificó radicalmente en los últimos 25 años por dos razones principales, una de carácter político-ideológico y otra material. La primera es la consolidación de regímenes democráticos en los que perdieron influencia las visiones construidas a partir de un diagnóstico de competencia y desconfianza mutua y abrieron la puerta a enfoques más cooperativos. La segunda razón es la gradual pero sostenida modificación de dicho balance en detrimento de la Argentina.
Estos dos factores explican que en la actualidad tienda a prevalecer en la Argentina una visión según la cual la competencia por la influencia y el liderazgo con Brasil está fuera de las opciones razonables de política. Este reconocimiento no debe confundirse, sin embargo, con la desaparición de esta consideración o de sus efectos: a pesar de la pérdida de influencia de la visión de rivalidad y competencia, la preocupación sobre el balance de capacidades relativas sigue presente como “telón de fondo” de las relaciones bilaterales y reaparece cíclicamente bajo formas diversas. Una de ellas ha sido la búsqueda recurrente de “sociedades” que permitan “balancear” lo que se percibe como una creciente influencia de Brasil.2
Un factor político de segundo orden también ha condicionado cíclicamente la visión prevaleciente sobre Brasil. Éste es el grado de convergencia/divergencia de las orientaciones político-ideológicas de los respectivos gobiernos. En efecto, a pesar del tránsito compartido hacia regímenes democráticos, desde mediados de los ochenta se han sucedido fases de menor o mayor convergencia político-ideológica de las administraciones de turno. Si bien estas divergencias en ciertos períodos fueron un obstáculo para profundizar los vínculos económicos, los períodos de convergencia no han sido necesariamente favorables a un vínculo más sólido.
Condicionantes económicos
Los condicionantes económicos operan sobre actores públicos y privados heterogéneos en ambos países, pero las dificultades analíticas que plantea esta heterogeneidad son particularmente importantes en la Argentina. Ello es resultado del cuadro de fragmentación y conflictividad que caracteriza su economía política interna y de la consecuente volatilidad en la identificación de intereses colectivos (y su traducción en políticas públicas).
El primero de estos factores es la asimetría de tamaño. La asimetría de tamaño tiene un impacto ambiguo y heterogéneo sobre los incentivos para una mayor integración con Brasil, ya que es fuente tanto de oportunidades (alineamientos a favor) como de amenazas (alineamientos en contra). Las oportunidades derivan del hecho de que la mayor dimensión del mercado brasileño es un factor de atracción para actividades que tienen allí un destino potencial para su producción. Esta categoría incluye tanto a sectores en los que la Argentina tiene ventajas comparativas estáticas como aquéllos en las que el aprovechamiento de economías de escala y gama ofrece la posibilidad de un tipo de comercio basado en la especialización intra-industrial. En este último caso, una mayor integración económica no sólo mejoraría la posición de los productores domésticos en el mercado regional sino, también, las condiciones de competencia en el mercado internacional y sería un factor de atracción para la localización de nuevas inversiones extranjeras. Pero la asimetría de tamaño también es una fuente de amenazas para sectores que enfrentan problemas estructurales de competitividad. El tipo de impacto de la asimetría de tamaño se mueve al ritmo del ciclo económico y se agudiza en períodos de “desacople” del ciclo económico bilateral.
La asimetría de tamaño tiende a acompañarse de asimetrías de participación en el mercado, lo que influye de manera diferente sobre la intensidad de los impactos recíprocos. Esta asimetría no es nueva, pero su papel se incrementó en las últimas décadas de la mano de las diferentes trayectorias de crecimiento (en el período previo a la década de los ochenta) y del aumento en los vínculos económicos recíprocos (posteriormente). En efecto, mientras que en el quinquenio 1960/65 el peso relativo de cada país como proveedor y mercado del otro era equivalente, para fines de los setenta el balance ya se había alterado notablemente. Así, en tanto que la Argentina destinaba a Brasil cerca del 10% de sus exportaciones y se abastecía en ese país de una proporción similar de sus compras al exterior, la relevancia de la Argentina como mercado de origen y destino del comercio exterior brasileño era significativamente menor (Bouzas y Fanelli, 2002). Esta tendencia se profundizó durante las dos últimas décadas y condicionó las perspectivas dominantes en la Argentina sobre el vínculo económico con Brasil.
Un tercer factor a considerar es la asimetría en los patrones de especialización, un tema de la agenda bilateral que también ha sido recurrente. A fines de los setenta los productos primarios (principalmente los productos agrícolas de clima templado) ya contribuían con alrededor del 65% de las exportaciones argentinas a Brasil, en tanto que las exportaciones brasileñas a la Argentina estaban compuestas esencialmente por manufacturas (72.5%). Este patrón predominantemente inter-sectorial de especialización fue muy resistido por quienes temían ver a la Argentina “condenada” al papel de proveedora de materias primas y alimentos de Brasil, a cambio de manufacturas brasileñas. De hecho, tanto la asimetría en los patrones de especialización como la presencia de déficit comerciales sistemáticos por parte de la Argentina fueron dos elementos que condicionaron el enfoque adoptado por el PICE. Desde entonces el tema ha estado presente con intensidad cambiante en las percepciones dominantes sobre la relación bilateral.3
Finalmente, un cuarto factor condicionante son las asimetrías regulatorias. El grado de convergencia/divergencia en las orientaciones de política pública implementadas en cada país ha influido de manera creciente sobre las visiones dominantes en torno a los efectos de una intensificación del vínculo económico bilateral. Las asimetrías regulatorias importan no sólo en el campo de la política macroeconómica (el que atrajo mucha atención después de la devaluación del Real en 1999) sino también, y de manera aún más intensa, en el ámbito de las políticas productivas. De hecho, y en contraste con la volatilidad de las políticas macroeconómicas en ambos países en las dos últimas décadas (y que Brasil parece haber dejado atrás desde principios de este decenio), las asimetrías en las políticas dirigidas al sector productivo han sido crecientes y muestran sólidas dinámicas de path dependence. Las diferencias regulatorias han determinado, a su vez, una dinámica de crecimiento de las asimetrías estáticas. Por consiguiente, además de las diferencias conceptuales o ideológicas que separaron a distintas gestiones en cada uno de los países, las brechas institucionales y de recursos que se han ido consolidando en el campo de las políticas públicas se han convertido en un condicionante clave e inercial de la percepción dominante sobre los costos y beneficios de la cooperación económica más estrecha con Brasil.
Notas
1. Para una revisión de las percepciones argentinas sobre Brasil en el campo de la política exterior véase Russell y Tokatlian (2003)
2. En un contexto diferente, Russell y Tokatlian (2003) se refieren a este fenómeno como la dificultad para transitar de una “cultura de la rivalidad” a una “cultura de la amistad”.
3. La asimetría en los patrones de especialización no debe ocultar el hecho de que ambas economías comparten el “casillero vacío” de la producción de bienes de mayor complejidad tecnológica y de participación más sofisticada en cadenas globales de valor.
Referencias
Bouzas, R. y J.M. Fanelli (2002), Mercosur. Integración y Crecimiento; Buenos Aires: Altamira
CARI (2006), La Opinión Pública Argentina sobre Política Exterior y Defensa; Buenos Aires: CARI