4. Brasil y la Argentina: el futuro en un nuevo contexto
Los factores que condicionan las perspectivas dominantes sobre Brasil en la Argentina no se relacionan sólo con el vínculo que existe entre ambas economías sino, también, con el contexto internacional más amplio. Si bien el contexto global ha cambiado de manera muy importante en los últimos años, no se ha alterado una premisa fundamental: el vínculo con Brasil seguirá siendo fundamental para la Argentina en el futuro. Si algo ha cambiado en estos últimos veinte años es que ese vínculo se ha hecho más relevante y complejo. Por estas mismas razones, demanda una visión estratégica orientada a aprovechar oportunidades y minimizar riesgos. Las tendencias de los últimos años han cristalizado una dinámica en la que los elementos de complementariedad y cooperación de suma positiva en la relación con Brasil fueron eclipsados por una visión defensiva que, dada las trayectorias comparadas, agrava las asimetrías e instala una agenda concentrada en la administración cotidiana de conflictos relativamente menores. Para modificar este foco es necesario identificar los recursos que puede explotar la Argentina en su relación con Brasil, especialmente por su papel potencial como espacio fundamental para una inserción más exitosa de Brasil en el mundo.
Es aceptado que la principal fuente de dinamismo de la economía internacional en el futuro provendrá de un puñado de países en desarrollo, y especialmente de algunas grandes economías que están experimentando fuertes transformaciones demográficas y productivas. Brasil se encuentra entre ese grupo de países. En las dos últimas décadas su aparato productivo se ha hecho más complejo, se han fortalecido en forma global nuevas capacidades en áreas no tradicionales (como la agroindustria, la aeronáutica y la energía) y la macroeconomía se ha vuelto menos volátil y más sustentable.4 Por su dimensión geográfica, poblacional y económica Brasil también se ha transformado en un actor internacional relevante con voz en ámbitos diversos que incluyen el comercio, las finanzas y el medio ambiente. No obstante, y a pesar de las crecientes asimetrías, la Argentina conserva un interés estratégico que se potencia por el desarrollo y consolidación de nuevos actores en el campo del comercio y de la inversión. Cabe a la Argentina identificar los intereses de largo plazo que debe promover en su relación con Brasil.
En las dos últimas décadas la Argentina también experimentó cambios significativos. Las reformas económicas de los noventa produjeron un importante proceso de modernización de la infraestructura, una mayor integración a la economía mundial y un proceso de racionalización productiva. En la agricultura la economía argentina experimentó una revolución productiva y tecnológica que ha tenido profundas implicaciones sobre la organización del sector, la agroindustria y los servicios. Además, se han observado algunos avances en la producción de servicios transables. En el sector industrial el proceso de racionalización produjo la “desverticalización” y ruptura de eslabonamientos sectoriales, junto con un aumento significativo del coeficiente de importaciones. En los últimos años estas tendencias dieron origen a presiones a favor de una “reindustrialización”, pero existe un consenso creciente de que las políticas defensivas del período reciente no constituyen una respuesta adecuada y sostenible en el mediano plazo. Desde un punto de vista macroeconómico, y a pesar del deterioro del último par de años, la Argentina continúa mostrando indicadores más sólidos (en el plano fiscal y del sector externo) que en cualquier otro momento del pasado reciente.
Junto con estas transformaciones en las dos últimas décadas se consolidaron elementos de continuidad que colocan obstáculos a un desempeño económico satisfactorio. Uno de ellos es el contexto de fuerte conflictividad interna que se refleja en un régimen de políticas muy volátil. Esta volatilidad no sólo ha conspirado contra la creación de mercados clave (como el de capitales), sino que ha acortado bruscamente el horizonte de planeamiento de los agentes económicos y ha privilegiado actividades de rápido retorno. La alta conflictividad interna, la falta de desarrollo de mercados financieros y la volatilidad del régimen de políticas condicionan fuertemente el desempeño económico de la Argentina, así como a la relación con sus principales socios.
En lo que se refiere específicamente a las relaciones con Brasil, prevalece una visión extendida de que resultaría infructuoso embarcarse en una “carrera por la influencia”. Sin embargo, este reconocimiento no debe confundirse con la existencia de una agenda constructiva para la relación bilateral, y que pueda ser funcional al desarrollo económico y a la mejor inserción de la Argentina en la economía internacional. Esta agenda precisa ser identificada. En la actualidad se presentan situaciones muy distintas a nivel productivo en la relación con Brasil, ya que hay al menos tres sectores identificables y con futuros bastante heterogéneos, a saber: a) las múltiples actividades que exhiben conflictos y disputas sectoriales, b) las actividades en las que predominan empresas transnacionales (ET), y c) las actividades con alto potencial de complementación.
El primer conjunto de actividades agrupa los sectores comprendidos por productos sujetos al sistema de licencias previas, acuerdos de restricción voluntaria, medidas antidumping y de salvaguardia (calzados, línea blanca, textiles-indumentaria, neumáticos, etc.). La mayoría de ellos arrastra problemas de competitividad de larga data y fueron parte de las listas de productos sensibles desde el inicio del programa de integración bilateral. En todos ellos se observan diferencias de eficiencia y escala crecientes a favor de Brasil como resultado de factores estructurales (como el tamaño de mercado) y respuestas empresariales (como el bajo nivel de inversiones de la industria local y el aumento en la productividad de las firmas brasileñas). En general, estos sectores promueven una actitud defensiva frente a la amenaza que se percibe en la competencia brasileña, pero que es aún más significativa desde proveedores de extrazona (como China). En algunos casos, como la industria textil y del calzado, las medidas defensivas de protección del mercado interno han dado lugar al ingreso de inversiones brasileñas dirigidas a abastecer el mercado doméstico y explotar potenciales complementariedades. Estas actividades tradicionalmente conflictivas probablemente seguirán sujetas a mecanismos de administración del comercio, que idealmente deberían estar condicionados a programas de restructuración, aumento de la eficiencia y la competitividad y la complementación entre ambos países.5 En cualquier caso, estas actividades difícilmente puedan constituir el corazón de una estrategia constructiva de relacionamiento con Brasil.
Las actividades donde predominan empresas transnacionales muestran perspectivas bastante heterogéneas y que serán altamente dependientes de las políticas públicas y, eventualmente, las acciones coordinadas que adopten ambos países. Las filiales de las principales ET mundiales operan simultáneamente en ambas economías, pero hay pocas evidencias de complementación y especialización con el objetivo de integrarse a cadenas globales de valor a través de la generación de producción y conocimiento en el espacio regional. En general, las evidencias de complementación y especialización se limitan al abastecimiento del mercado regional. En efecto, durante los noventa y en el marco de estrategias destinadas al aprovechamiento del mercado regional (market seeking), muchas filiales de ET realizaron inversiones tendientes a utilizar más eficientemente sus recursos físicos y humanos y, mucho más selectivamente, a integrarse de un modo más activo en la estructura internacional de la corporación. Esto se ha reflejado en un mayor componente intra-Mercosur del comercio exterior de las filiales de ET en comparación con las empresas nacionales que operan en el mismo sector. Después de la experiencia de fines de los noventa, los riesgos de una política de competencia por la atracción de IED vía “incentivos” siguen vigentes y, de hecho, sus efectos potencialmente negativos sobre la Argentina se han amplificado con el ensanchamiento de las asimetrías bilaterales. Por esta razón resulta difícil prever estrategias cooperativas en este campo sin el compromiso activo de las políticas públicas de Brasil.
El sector automotriz es el que más ha avanzado en el proceso de complementación/especialización bilateral. La principal razón es la existencia de regímenes de política pública que alentaron esa complementación. El sector automotriz argentino se ha modernizado y especializado en algunas líneas de series cortas de producción y otras de abastecimiento complementario a Brasil, con asignación de modelos exclusivos a nivel regional y una creciente participación de las exportaciones (Brasil es el principal mercado). Esto le ha permitido al sector terminal tener una balanza comercial equilibrada. Pero el sector autopartista muestra graves deficiencias y se caracteriza por una fuerte heterogeneidad: hay un reducido número de firmas competitivas proveedoras de cerca de un tercio del valor de los vehículos, pero con fuertes contenidos importados y especializadas en productos de menor contenido tecnológico. Este sector convive con un núcleo productivo más amplio con fuertes atrasos tecnológicos que se encuentra concentrado en el abastecimiento del mercado de reposición. Sus balances comerciales son crecientemente negativos, tanto en términos globales como en relación con Brasil. La regla de sensatez y equilibrio de largo plazo en la relación bilateral es desarrollar un vínculo en el que la participación en la generación de valor agregado y los esfuerzos tecnológicos sean equivalentes a los respectivos tamaños del mercado.
Finalmente, existen actividades con un potencial significativo de complementación como las cadenas agroindustriales (con todos sus eslabonamientos); petróleo-gas con su red de proveedores; turismo y otros servicios (software, cine, medicina, etc.). En estos campos la emergencia de multilatinas a través de la creciente presencia de firmas brasileras en la Argentina y, en menor medida, de empresas argentinas en Brasil podría ofrecer un campo fértil para avanzar en la complementación y especialización. Estos son actores privilegiados para una agenda bilateral positiva. En el campo de los agro-negocios, los cambios experimentados por la agricultura argentina y el afianzamiento del sector agroindustrial en Brasil (carnes, alimentos elaborados, bioetanol) han reducido el peso de viejas complementariedades en las que la Argentina aparecía como abastecedora de alimentos de Brasil. Al mismo tiempo, esos cambios han abierto nuevos espacios de competencia. Por consiguiente, las posibilidades de cooperación deben buscarse en formas novedosas de complementación y coordinación. El mundo agroindustrial está animado por un dinamismo (mayor demanda de alimentos, bio-energía y nuevos usos industriales) y ha mutado su organización hacia cadenas globales de valor en las que la región tiene la posibilidad de captar rentas sustantivas.
Argentina y Brasil (y más en general los países del Cono Sur) se destacan por ser ámbitos geográficos donde se genera buena parte de las proteínas mundiales y por ser uno de los pocos (si no el único) espacio donde puede seguir creciente su producción. Dado que los países de la región son preponderantemente productores y exportadores de materia prima de origen biológico y mucho menos de alimentos terminados (donde radica buena parte de la renta), la asignatura pendiente es avanzar hacia alimentos. Hay algunas evidencias de complementación productiva regional con la lógica antes descripta, pero éstas han tenido lugar en forma autónoma, como las inversiones en la producción agrícola en la región por parte de empresarios argentinos o en la industria cárnica argentina por parte de empresas brasileñas.6 También existe otro tipo de complementariedades productivas asociadas a este complejo como es el caso de los desarrollos biotecnológicos (y sus posteriores procesos de aprobación y explotación comercial) y de maquinaria agrícola. En este último caso el propio mercado ha llevado a una particular especialización y relocalización con fuerte presencia transnacional (que en algunos casos atenta contra el proceso de complementación).
El sector de petróleo-gas, en el que resulta previsible una fuerte expansión futura a partir de la explotación de los nuevos recursos de hidrocarburos descubiertos en Brasil, la posibilidad de desarrollar proveedores especializados a escala bilateral es una alternativa con alto potencial. En este caso, los obstáculos al diseño e implementación de políticas con ese objetivo debieran ser menores debido a la presencia de actores públicos o con fuerte presencia pública en nodos clave de la cadena de valor. En este sentido, podría ser importante consolidar y profundizar algunas experiencias de cambio estructural que ya se están desarrollando a nivel sectorial (y que conllevan esfuerzos de construcción institucional) en Brasil, orientándolas a la recomposición o fortalecimiento de entramados productivos en ambos países.
5. A modo de conclusiónA lo largo de las dos últimas décadas los condicionantes económicos que influyen sobre las perspectivas argentinas en su relación con Brasil han evolucionado en la dirección de estimular respuestas defensivas que no constituyen una receta constructiva o sostenible para el vínculo bilateral. Cuando esta tendencia se analiza en el contexto de los cambios experimentados por Brasil, resulta comprensible el peso decreciente que tienen en nuestro vecino las visiones que consideran a la Argentina como un socio atractivo.
Para revertir esta situación son necesarias dos condiciones. Por un lado, respuestas activas de política pública que generen estímulos para la complementación y contrarresten la lógica de mercado que tiende a profundizar las asimetrías existentes. Esta exigencia coloca una responsabilidad especial sobre Brasil, por cuanto es el actor crítico en el plano regional. La segunda condición es la identificación de intereses claros y su promoción por parte de la Argentina. La volatilidad de las políticas públicas en la Argentina hace que el “equilibrio bajo” que ha caracterizado las relaciones inter-gubernamentales del período reciente tienda a perpetuarse de manera indefinida, dado que genera estímulos negativos para el desarrollo de políticas cooperativas.
Para la Argentina la estrategia de integrarse en el sistema económico global en forma aislada y pasiva tiene muchos riesgos. Por otra parte, la opción defensiva y de progresivo aislamiento no es ni deseable ni sostenible en el mediano plazo. En este contexto, la cooperación con Brasil para el desarrollo de una estrategia activa adquiere un lugar central. A pesar de las crecientes asimetrías, ambos países comparten algunas características similares (como la abundancia de recursos naturales y el desafío de especializarse en bienes diferenciados) que permiten avizorar complementariedades. Esta estrategia activa debe estar basada en una visión compartida sobre la inserción deseable, en la identificación de recursos para hacerla posible y en una acción cooperativa público-privada.
Notas
4. Un ingrediente esencial ha sido la ausencia de crisis financieras (tanto internas como en la relación con el mercado internacional de capitales) y la consolidación del acceso al financiamiento internacional con la categoría de investment grade.
5. Hasta el momento no se han utilizado los instrumentos previstos en el Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC) cuyo objetivo era, precisamente, crear condiciones favorables para la restructuración sectorial.
6. Nuevamente, en este caso aparecen nítidamente las asimetrías de política reflejadas en la disponibilidad de financiamiento por parte del BNDES en contraste con la ausencia de mecanismos equivalentes en la Argentina.
Referencias
Lavagna, R. (2009), “Argentina-Brasil: un Proyecto Deseable ¿y Posible?”; DEP, número 9, enero-marzo