Por Julio Berlinski
I. EL COMERCIO DE SERVICIOS Y SU LIBERALIZACION
1. El comercio de servicios
El comercio internacional de servicios se ha constituido en uno de los temas nuevos de mayor preponderancia. A partir de los ´90 las negociaciones del comercio de servicios involucran a la OMC, a las negociaciones del MERCOSUR, y a eventuales negociaciones futuras, por ejemplo, MERCOSUR-Unión Europea.
Existen básicamente cuatro tipos de transacciones de servicios: i) el individuo de A consume en el país A un servicio producido en el país B sin que el productor B se desplace (similar al comercio de bienes) ; ii) el individuo de A viaja al país B y consume servicios (turismo, educación, atención médica); iii) el individuo de B se establece para proveer servicios en el país A (Inversión Extranjera Directa); iv) el individuo de B viaja al país A para asesorar en determinadas actividades.
La literatura destaca los tipos i) y ii) como "commodity trade" y los tipos iii) y iv) como "factor trade". Es importante tener en cuenta que la Inversión Extranjera Directa juega un papel destacado en las transacciones internacionales de servicios; las restricciones que la afectan son las asociadas a la Presencia comercial (tipo iii) o Movimiento del personal ejecutivo (tipo iv). Por otra parte, la clasificación entre los tipos i), iii) y iv) no siempre es clara, y los avances tecnológicos cambian permanentemente la dimensión de los servicios y hacen que sea más difícil clasificar las actividades.
Un punto importante en los servicios es la información. Dado que parte de los servicios son intangibles, la calidad del servicio sólo puede ser conocida luego de consumido. En general los productores del servicio conocen más del producto que los posibles consumidores. La presencia de información asimétrica lleva a la intervención del gobierno para aminorar las fallas de información, la misma se da a través de licencias y certificaciones de profesionales para proteger al consumidor.
Los montos de servicios exportados e importados como porcentajes de los bienes comerciados por un grupo de 22 y 30 países respectivamente, muestran una tendencia creciente desde los ‘90 hasta el 2003. Las proporciones para 30 países de exportaciones/importaciones parten de 24,6%/26,7% en el promedio 1987-91 y llegan respectivamente a 27,5%/27,0% en el 2003.
Barreras al comercio de servicios
El hecho que las barreras al comercio de servicios sean la legislación y las prácticas administrativas hace difícil conocer el impacto protectivo. No está claro cuán restrictiva puede ser una medida regulatoria. Las restricciones sobre las transacciones internacionales de servicios son por definición no arancelarias.
El desafío es medir estas barreras no arancelarias. Sin embargo, la información disponible (principalmente, la falta de información bilateral y la alta agregación) hace de esta tarea una cuestión difícil. Sin referencia a un precio, el impacto de la liberalización sobre el bienestar no puede medirse.
Una alternativa es considerar una medida de frecuencias, tomando los compromisos negociados en el GATS y compararlos con los del MERCOSUR. En la sección II se estiman estos índices con la metodología de Hoekman (1995). Este método no considera la importancia relativa de cada tipo de provisión, y las diferencias existentes cuando dos países difieren en la intensidad restrictiva. Con el objeto de superar algunas de estas limitaciones, en la sección III se estiman indicadores de restricción con ponderaciones (Warren (2000), McGuire y Schuele (2000), Dee (2005)).
Estrategias de liberalización en servicios
a. Acuerdo general del comercio de servicios (GATS)
La complejidad asociada a identificar y cuantificar las restricciones en el comercio de servicios ha determinado la necesidad de reglas. Se han aplicado las reglas del Tratamiento nacional y Nación Mas Favorecida (NMF). Las normas establecidas han determinado relaciones de reciprocidad. El GATS se compone de varios elementos: i) reglas, principios y acuerdos generales; ii) compromisos específicos, además de los modos de oferta se definen las reglas de Acceso al mercado y Tratamiento nacional; iii) compromiso de negociaciones periódicas para liberalizar el comercio de servicios en forma progresiva; iv) accesorios que tienen en cuenta particularidades de los sectores.
En el GATS se incluye explícitamente cuatro formas de provisión de servicios entre miembros: i) Comercio Transfrontera; ii) Consumo en el Exterior; iii) Presencia Comercial; y iv) Movimiento de personas físicas. Comprende todo servicio que se suministra en condiciones comerciales, excluyendo las actividades gubernamentales. Los compromisos específicos sólo se aplican al listado de servicios que incluyó el país miembro.
El artículo V del GATS provee la posibilidad que países miembros de la OMC puedan participar en acuerdos de integración económica que discriminan respecto de los proveedores de servicios de otros países, derogando la obligación de la cláusula NMF. Los tres requerimientos del artículo V son: que tenga una cobertura sustancial del comercio, que se remuevan sustancialmente las restricciones entre las partes del acuerdo (en términos del tratamiento nacional), y que el nivel general de restricciones para los países no miembros no aumente. Estas definiciones generales plantean problemas de medición importantes.
En el Hemisferio Occidental se destaca la aplicación de dos enfoques: el GATS y el NAFTA. Respecto del GATS, el protocolo establece la liberalización gradual de los mercados de servicios, en sucesivas rondas de compromisos negociados en la lista positiva. En el enfoque del NAFTA el comercio de servicios del tipo Comercio transfrontera o Presencia comercial se libera de toda restricción a menos que esté especificado en la lista negativa.
b. El Protocolo de Montevideo
En el Protocolo de Montevideo (1997) se utilizan principios similares al GATS acordándose realizar dicha liberalización en un período de 10 años después de la entrada en vigencia del protocolo. El protocolo tiene como objetivo liberalizar el comercio de servicios y complementariamente cumplir con el artículo V del GATS de darle cobertura universal. Se definen modos de provisión, reglas de Acceso al Mercado y Tratamiento Nacional similares a los del GATS.
En diciembre de 2005 se concretó la vigencia del protocolo con la internalización del mismo en tres países (Argentina, Brasil y Uruguay). Dicha vigencia se extendió sólo a la ronda inicial (1998) de negociaciones a pesar que a mediados de 2006 se había completado la Sexta ronda.
En cuanto a las reglas de origen, la regla elegida en el protocolo sigue el modelo GATS, donde la nacionalidad del servicio provisto confiere origen, disponiendo que un estado parte puede denegar el beneficio de este protocolo a un proveedor de otro estado parte si se demuestra que el servicio es prestado por alguien de un estado ajeno al MERCOSUR.
c. Negociaciones preferenciales
En Roy, Marchetti y Lim (2006) se comparan las negociaciones de servicios para los países involucrados en 28 Acuerdos Preferenciales de Comercio (APC). Se trata de lo negociado en el GATS con las ofertas realizadas para la Ronda Doha, y estas últimas ofertas con lo negociado en los respectivos APC a partir del 2000. Corresponde notar que dicha comparación se hizo para los modos Comercio Transfrontera y Presencia Comercial, y que en los APC analizados se siguieron reglas diferentes respecto de un enfoque tipo GATS, tipo NAFTA, y en otros una combinación de ambas.
El resultado de la comparación muestra que la proporción de subsectores con nuevos compromisos en los APC son superiores, respecto de los compromisos existentes en GATS, y también comparado con las nuevas ofertas en Doha. Esta asimetría puede asociarse a la hiperactividad observada en los APC, respecto de los menores resultados en Doha. Muchos de estos acuerdos fueron firmados con EEUU con preferencias que surgen de listas negativas o combinadas, y con la UE con listas positivas.
II. MERCOSUR: INDICADORES DE NEGOCIACIONES INTERNACIONALES EN TELECOMUNICACIONES Y BANCOS
En los Cuados 1 y 2 se realiza un análisis comparativo de la liberalización de Telecomunicaciones y Bancos realizada en las negociaciones del GATS y en el contexto del Protocolo de Montevideo. Con tal motivo se estimaron indicadores de frecuencia, siguiendo la metodología de Hoekman (1995), donde los compromisos fueron clasificados en tres categorías para cada forma de provisión: i) “Ninguna restricción”, el país no viola Acceso a Mercado o Tratamiento Nacional (se asigna valor uno), ii) “no consolidado”, el país no establece compromisos (se asigna valor cero); iii) el país impone una serie de restricciones (se asigna valor 0,5). Estos valores se suman y se expresan como proporción del Total de ítems posibles (índice 7) o respecto de los Compromisos negociados (índice 8). Cuánto mas alto es el índice implica mayor liberalización en los compromisos asumidos.
1. Telecomunicaciones
En las negociaciones del GATS (1997) se puede afirmar que los indicadores de Acceso al Mercado indican una liberalización significativa en Argentina y Brasil (Cuadro 1a). El índice total de liberalización es 74,2% en Brasil, similar al de Argentina (73,3%). Esto se explica por el avance tecnológico que tuvo lugar en el sector, el que transformó algunas restricciones a la provisión transfronteriza en una mera formalidad (índice del Comercio Transfrontera 70% en Brasil y 80% en Argentina), y con el índice más bajo correspondiente al Movimiento de personas. Paraguay y Uruguay no realizaron compromisos de Telecomunicaciones en el contexto del GATS (Ronda Uruguay y Protocolos posteriores).
Cuadro 1a. Argentina y Brasil. Telecomunicaciones, concesiones por acceso al mercado
El Cuadro 1a indica también lo negociado en 1998 (vigente) en el contexto del Protocolo de Montevideo. El número de los compromisos de Argentina por Acceso al mercado, fue igual al correspondiente al GATS, lo cual implicó mantener el ranking anterior, pero con un aumento de la cobertura sectorial respecto del total de ítems negociados de 73,3% en el GATS a 79,2% en 1998. Las negociaciones de Brasil convalidaron, básicamente, lo negociado en el GATS (75% en el índice de cobertura promedio). En Paraguay (Cuadro 1b) dicha cobertura fue reducida (32,5% en el promedio), y en Uruguay se alcanzó un indicador promedio más bajo con 13,3%.En la Sexta Ronda (no vigente), se siguió haciendo progresos en Telecomunicaciones. En Argentina y Brasil, especialmente para los modos Comercio transfrontera, Consumo en el exterior y Presencia comercial. De tal manera, la cobertura promedio pasó a ser 86,7% en Argentina y 87,5% en Brasil. En Paraguay y Uruguay (Cuadro 1b), también se realizaron progresos en la Sexta Ronda, sustancialmente mayores en el caso de Uruguay.
Cuadro 1b. Paraguay y Uruguay. Telecomunicaciones, concesiones por acceso al mercado
En Argentina y Brasil no se observan diferencias entre la cobertura promedio (índice 7) y la de los compromisos negociados (índice 8). En Paraguay y Uruguay estas magnitudes tienen pautas similares a las de Argentina y Brasil en la Sexta ronda, pero son muy diferentes en las negociaciones vigentes de 1998. De tal manera, son altas las correlaciones entre los indicadores de liberalización (GATS y cada una de las Rondas MERCOSUR) para los países socios respecto de todos los ítems posibles (índice 7), y de sólo los compromisos negociados (índice 8).
2.Bancos
En las negociaciones en el GATS (Acceso al Mercado), Argentina negoció todos los ítems posibles, pero los compromisos de “no restricción” son iguales a los negociados sólo en los modos Consumo en el exterior y Presencia comercial, y de 16,7% en el modo Comercio transfrontera. El índice 7 de cobertura total fue de 66,7%.
En Brasil las negociaciones (GATS 1997) indicaron que, la cobertura de sub-sectores negociados fue menos importante. Especialmente, no hubo casos de compromisos negociados sin restricciones, y en las modalidades de Comercio transfrontera y Consumo en el exterior nada fue consolidado. Las modalidades de Presencia comercial y Movimiento de personas tuvieron un índice 7 de cobertura sectorial promedio de 45,8%, resultando en un indicador promedio general bajo (22,9%).
Cuadro 2a. Argentina y Brasil. Bancos, concesiones por acceso al mercado.
En Paraguay (Cuadro 2b), el índice 7 de cobertura sectorial promedio fue 13,5%, con el valor más alto correspondiente a Presencia comercial (25%). Por su parte, en Uruguay dicho promedio general resultó de 25%, pero en Comercio transfrontera y Presencia comercial fue del 33,3% y 16,7% respectivamente.
En las negociaciones de 1998 del Protocolo de Montevideo correspondiente a Bancos se observó que Argentina y Brasil mantuvieron los niveles de liberalización negociados en el GATS. Por su parte, Paraguay (Cuadro 2b) negoció por debajo de los compromisos en el GATS; Uruguay aumentó sustancialmente el índice de cobertura sectorial promedio con un mayor incremento en los modos de Presencia comercial y Movimiento de personas.
En la Sexta Ronda de negociaciones no vigente correspondiente a Bancos, Argentina mantuvo sin modificaciones las negociaciones en el GATS. En Brasil, la mayoría de los indicadores globales apuntan a señalar un mayor compromiso de liberalización. En consecuencia, los indicadores globales como porcentaje de los compromisos negociados sin restricciones y la cobertura media sectorial de la propuesta presentada en la Sexta Ronda son superiores a los correspondientes de 1998.
A su vez, Paraguay no modificó los términos de su negociación de 1998, manteniéndose por debajo de lo negociado en el GATS, especialmente en Presencia comercial; Uruguay siguió aumentando el índice de cobertura sectorial promedio respecto de lo negociado en 1998, con un mayor incremento en los modos de Presencia comercial y Movimiento de personas.
Cuadro 2b. Paraguay y Uruguay. Bancos, concesiones por acceso al mercado.
En Bancos, se observa para los países del MERCOSUR una elevada correlación entre los índices de estos tres grupos de negociaciones (índice 7 y 8). Aunque se registraron correlaciones algo menores a las observadas en el caso de telecomunicaciones.
III. MERCOSUR: INDICADORES DE RESTRICCIONES DOMÉSTICAS EN TELECOMUNICACIONES Y BANCOS
Los índices de frecuencia desarrollados en la sección II tienen deficiencias relacionadas con no asignar ponderaciones, estar basadas en negociaciones (en nuestro caso GATS y Tratado de Montevideo), y no en el funcionamiento real.
Con el objetivo de superarlas se desarrollaron otros índices, los elaborados en Dee (2005), Dihel y Shepherd (2007) y Barth y otros (2006). La comparación entre ellos no es simple, pues a pesar de que parten de identificaciones similares de restricción, la principal crítica de Dihel y Shepherd respecto de Dee se basa en las ponderaciones subjetivas de cada una de las restricciones, reemplazadas por ellos por “Factor analysis”; también, en su deseo de introducir los diferentes modos de oferta del GATS. En cuánto a la comparación de Dee con Barth y otros, se basa en la posibilidad de comparar los compromisos asumidos en las negociaciones con las prácticas seguidas en cada uno de los países. En las estimaciones para Argentina, Brasil y Uruguay sólo se han recalculado los índices correspondientes a la metodología aplicada por Dee, considerando su mayor transparencia.
1. Telecomunicaciones
En el Cuadro 3 se presentan un conjunto de indicadores de restricciones en telecomunicaciones elaborados por Dee (2005), el cuadro presenta estimaciones de valores medios de la muestra total de países y de la OECD. Se trata de los impactos en cantidades y precios correspondientes a telefonía fija y móvil, y dentro de cada una de ellas la separación entre el caso doméstico y la discriminación al extranjero. En este caso cuando más alto es el índice estimado mayor es el efecto restrictivo de las regulaciones.
Cuadro 3. Telecomunicaciones, impacto en cantidad y precio para un conjunto de países del mundo y la OECD.
Dada la elevada dispersión de la media aritmética se discuten los datos de la mediana, la que muestra tanto en su impacto de cantidad y precio que el indicador de restricciones al comercio es mayor respecto al capital extranjero. Esto ocurre tanto en la muestra total (entre 83 y 109 países de acuerdo a la disponibilidad de información), como en la de los países de la OECD (30 países), donde la diferencia se refleja en la magnitud de los indicadores correspondientes. En la muestra total la mediana fluctúa entre valores de 11 y 14 en impacto de cantidad y precio, pero en la OECD toma valores sustancialmente menores, en cantidad de 1,1/2,1 y en precio 0,9/1,8.
Cuadro 4. Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, índices de acceso al mercado y tratamiento nacional para en telefonía fija y móvil en telecomunicaciones, según Warren (2000) y Dee (2005)
En el Cuadro 4, los indicadores de restricción en Telecomunicaciones muestran que: en Argentina no se observaron cambios actuales. En Brasil los valores actuales son similares a aquellos presentados en Dee (2005) para el 2004, exceptuando tres ítems y consecuentemente, los impactos estimados sobre cantidad y precios también son similares; por su parte, las estimaciones realizadas para el 2007 resultaron en que el impacto en cantidad es cero. En Uruguay, a pesar de la existencia de monopolio público en el segmento de la telefonía básica, del análisis de la evolución de los indicadores de restricción surge una mayor apertura en el sector de las telecomunicaciones del país. En este caso, el impacto en precios es menor en el 2007, respecto de 1997, 7% en telefonía fija (doméstico y extranjero), y 1,8% en móvil.
2. Bancos
El Cuadro 5 resume valores medios alternativos de un conjunto de indicadores presentados en Dee (2005), referidos a las restricciones a Bancos. Tanto la mediana de la muestra total de países, como los de la OECD indican por igual niveles muy bajos de restricción.
Cuadro 5. Indicadores de restricción en bancos para un conjunto de países del mundo y de la OECD.
En el Cuadro 6, se presentan los indicadores de restricción en Bancos correspondientes a Argentina, Brasil y Uruguay. En Argentina las estimaciones para 1997 no implicaban ningún efecto restrictivo en bancos domésticos; en bancos extranjeros el índice de restricción se concentra en el Movimiento permanente y transitorio de personas que sumados llegan a un valor muy bajo, por lo que su impacto en precios también es muy bajo, sin cambios actuales. En Brasil, el impacto sobre precios, en el 2006, para bancos nacionales y extranjeros fue de 2,4%, mientras que el impacto sobre precios en el 2004 (estimado en Dee) fue de 0,6% para bancos nacionales y 17,8% para extranjeros.
En Uruguay, teniendo en cuenta la existencia de distintos tipos de licencias, en este trabajo se calcularon los valores de los índices correspondientes a tres tipos de licencias: Bancos, Casas financieras, e Instituciones financieras externas. En base a estos elementos se recalculó un índice ponderado que incluye los valores para bancos domésticos y para los extranjeros, lo cual resultaba en un impacto en precios de 7,5% y 7,9% respectivamente.
Cuadro 6. Argentina, Brasil y Uruguay. Índices de presencia comercial y otras restricciones en banco elaborado por McGuire y Schuele (2000) y Dee (2005).
IV. CONCLUSIONES
1. Telecomunicaciones
En Argentina, las modificaciones porcentuales mayores en las negociaciones MERCOSUR 1998 respecto de la liberalización GATS, en Acceso al mercado, correspondieron a Presencia comercial con 14% y Comercio transfrontera con 17%. En el caso de la comparación con la Sexta Ronda (no vigente) y las negociaciones en el GATS, las diferencias en Acceso al mercado aumentaron principalmente en Presencia comercial llegando al 32%. En Brasil se produce un fenómeno similar al argentino, se verifica un incremento en la cobertura sectorial promedio en las negociaciones del Protocolo de Montevideo respecto a las negociaciones del GATS, sólo con incrementos correspondientes a la Sexta Ronda; así, el aumento es sustancialmente mayor en Comercio transfrontera y Presencia comercial. En Paraguay y Uruguay solo se tomaron compromisos en el MERCOSUR, destacándose en el caso de Uruguay los importantes incrementos en los compromisos tomados en la Sexta Ronda.
El recálculo de los índices de restricción siguiendo la metodología de Dee (2005) indicaron, en el caso de Argentina, que con la información correcta la estimación para 1997 resultó en un impacto en cantidad en Telefonía fija de 4,9% y cero en móvil, para el 2005 el impacto en cantidad de telefonía fija es cero. En Brasil, en el 2007, el impacto en cantidad es cero. En Uruguay, el impacto en cantidad, en el 2007, en Telefonía fija (empresas domésticas y extranjeras) resulta 7,9% comparado con 9,1% en 1997. En móvil es 2,1% en 2007 comparado con 9,1% en 1997. El impacto en precios es en el 2007 en telefonía fija (doméstico y extranjero) 7% comparado con 8,2% en 1997. En móvil es 1,8% en 2007 comparado con 8,2% en 1997.
2. Bancos
En bancos se observa que en Argentina se mantiene lo negociado en el GATS tanto en 1998 como en la Sexta Ronda. Respecto de Brasil, mientras que en 1998 se mantuvo la posición en el GATS, y en la Sexta Ronda se registró un incremento en los modos de Comercio Transfrontera y Consumo en el exterior. Respecto de Paraguay, el mantenimiento de las negociaciones de 1998 (igual a la Sexta Ronda), por debajo de las negociaciones GATS, tuvo un efecto importante en la reducción de la Cobertura sectorial especialmente en Presencia comercial. En Uruguay, se observaron fuertes incrementos en todos los modos, especialmente en Presencia Comercial.
Por su parte, el recálculo de los índices de Dee (2005), indicaron que no hubo cambios en Argentina, donde en 1997 tenía un impacto en precios en bancos domésticos de cero y en extranjeros de 0,5%. En Brasil, el impacto en precios era en el 2004 de 0,6% para bancos domésticos y 17,8% para los extranjeros, mientras que el 2006 fue de 2,4% para los dos tipos de bancos. En Uruguay el recálculo realizado para 1997 en base a información correcta indicó un impacto en precios correspondiente a bancos domésticos de 7,5% y a extranjeros de 7,9%.
3. Comentarios finales
Los altos niveles de liberalización negociados para Telecomunicaciones y Bancos son congruentes con los bajos indicadores de restricciones domésticas estimados, aunque con mayores restricciones a empresas de capital extranjero. Finalmente, se obtuvieron altas correlaciones entre los indicadores de Acceso al mercado y Tratamiento nacional para Telecomunicaciones y Bancos, considerando las negociaciones del GATS y las dos rondas MERCOSUR, confirmando una regularidad estadística observada ya para un corte transversal de países (Hoekman, 1995). Corresponde preguntarse si se trata de una política deliberada o de una insuficiente comprensión por parte de los negociadores del alcance de cada una de las reglas.
V. REFERENCIAS
Barth, J., G. Caprio, y R. Levine, (2007), “Bank Regulations are changing: but for better or worse?”, The World Bank.
Barth, J., J. Marchetti, D.E. Nolle, y W. Sawangngoenyuang, (2006) “Foreign Banking: Do Countries’ WTO Commitments Match Actual Practices?”, WTO, Working Paper ERSD-2006-11.
Berlinski, J. et al, (2008), Ganancias potenciales en el comercio de servicios en el MERCOSUR: Telecomunicaciones y Bancos. Red Mercosur.
Dee, Philippa, (2005), “A compendium of barriers to services trade”, The World Bank.
Dihel, N. y B. Shepherd, (2007) “Modal estimates of services barriers” OECD, Trade Policy Working Paper 51.
Findlay, Ch. y T. Warren, (2000), Editors, Impediments to Trade in Services, Routledge.
Hoekman, B. (1995), “Assessing the General Agreement on Trade in Services,” en W. Martin y A. Winters (eds), The Uruguay Round and the Developing Countries, Washington D.C., The World Bank.
Lipsey, R.E. (2006), “Measuring international trade in services”, NBER Working paper 12271.
McGuire, G. y M. Schuele, (2000) Capítulo 12 de Findlay, Ch. y T. Warren, (2000), Editors, Impediments to Trade in Services, Routledge.
Roy, M., J. Marchetti, y H. Lim (2006), “Services liberalization in the new generation of preferential trade agreements (PTAs): how much further than the GATS?”, WTO ERSD -2006-07.
Warren , T. (2000), Capítulo 5 de Findlay, Ch. y T. Warren, (2000), Editors, Impediments to Trade in Services, Routledge.