Esta heterogeneidad está asociada con la clase de impacto que los ACP tienen, tanto en sus miembros como en los otros países que no forman parte del mismo. La teoría de la integración económica es ambigua respecto a cuáles son los efectos que se espera que tengan los acuerdos comerciales, se desencadenan dos mecanismos opuestos: por un lado implican una mayor liberalización asociada a la reducción de barreras entre los países que suscribieron el acuerdo, pero por otra parte conllevan un aumento en la protección como consecuencia de la discriminación que se establece en relación al resto de los países no miembros.
Fortalecer el proceso de proliferación de ACP de forma amigable con el sistema de comercio internacional, implica consolidar sus aspectos de compatibilidad con la liberalización comercial en general, y en este sentido enfatizar su amigabilidad con el multilateralismo comercial, controlando los aspectos más destacadamente negativos que tienen los ACP.
La historia reciente de la integración económica puede ser relatada con dos referencias que ilustran una evolución y una serie de resultados que son radicalmente distintos.
Por un lado, existe una linda historia ejemplificada por la construcción de cadenas regionales de valor que convergen hacia un comercio cero por cero, donde los incentivos de la política comercial están alineados, de forma que llevan a un proceso de creciente apertura comercial. Esto es lo que el Profesor Richard Baldwin denominó el efecto “juggernaut” y puede ser observado en el proceso de integración de muchos países asiáticos.
Pero existe otra historia – respaldada por evidencia empírica creciente – que permite identificar un proceso en donde los acuerdos comerciales preferenciales están gradualmente colapsando en esquemas de comercio administrado, violando en los hechos la razón por la cual se otorga la excepción al Principio de Nación Más Favorecida en el marco del acuerdo multilateral.
El lado oscuro de los ACP
Esta reflexión se orienta a ilustrar en qué sentido los ACP pueden colapsar en mecanismos de comercio administrado, apartándose de la idea de un comercio regulado por reglas universales acordadas por las partes.
El uso de las barreras no arancelarias (BNA), que ha caracterizado a la economía internacional en los últimos tiempos, ha motivado una dinámica que produce resultados muy negativos. Este tipo de acuerdo se caracteriza por un bajo grado de cumplimiento de las reglas acordadas, junto a mecanismos muy débiles de solución de controversias comerciales. En este tipo de acuerdos se mantienen negociaciones intergubernamentales permanentes como un mecanismo ad hoc de la gestión de las disputas comerciales. En algunos casos, este tipo de acuerdos se provee de metodologías que buscan formalizar esta negociación con estructuras que funcionan prácticamente de forma permanente con el objeto de administrar el comercio.
Cuando un cierto país establece una medida que genera un perjuicio comercial para otro, en respuesta este otro país amenaza o directamente aplica una medida de represalia, se suceden reclamos cruzados de ambas partes que incluyen al sector privado, los mecanismos especializados de solución de controversias no se disparan y se decide convivir con el incumplimiento. En sustitución la administración del comercio se inicia a través de negociaciones en busca de una “solución”. Esta es la lógica del comercio administrado, no existen conflictos comerciales formales, pero la discriminación se abre paso, la negociación se desarrolla sobre la siguiente base: “me dejas vender cuanto a cambio de que la otra parte pueda vender tanto”.
La evolución de muchos ACP en Sudamérica ha seguido esta dinámica. Pero es un fenómeno que está bastante difundido en los cientos de acuerdos vigentes en la economía internacional.
En el caso de Sudamérica, este cambio viene acompañado de un punto de inflexión en las ideas generales predominantes sobre la integración económica. Desde hace más de un lustro muchos gobiernos de la región consideran aceptable esta forma de organizar la gestión de los ACP y de implementar la integración, a pesar de la alta discrecionalidad que se le asocia, en particular en contraste con los fundamentos de la integración latinoamericana de las décadas pasadas. Sin haber cambiado los acuerdos originarios se cambió la metodología de la integración, con un predominio marcado de las iniciativas con participación gubernamental, junto a la administración del comercio como mecanismo de gestión de los intercambios. De esta forma, creció la opacidad de las normas que regulan el comercio, y se desarrollaron las condiciones para la persecución, por parte del sector privado, de las rentas artificiales generadas. Estas circunstancias se asocian con aumentar las posibilidades de actos de corrupción en la administración de turno y además conllevan una ineficiente asignación de los recursos productivos. Los ejemplos abundan y es ocioso listarlos en esta nota general.
Necesidad de transparencia en la aplicación de las reglas del comercio
Los países que pertenecen a un ACP deciden aplicar las reglas o administrar de forma ad hoc el comercio mediante una decisión soberana, pero los incentivos a desarrollar un comportamiento discrecional son el resultado del grado de transparencia que los acuerdos tienen.
En el contexto de las negociaciones comerciales multilaterales a nivel de la Ronda Doha del Desarollo, la transparencia en relación al conjunto de los ACP vigentes es un objetivo ampliamente consensuado. Ya se han realizado una serie de avances concretos en esta dirección, y entre otros pueden mencionarse dos logros: la actualización y modernización del proceso de notificación de los acuerdos en el marco de la OMC, y la construcción de una base de datos sobre los ACP.
Sin embargo, es necesario avanzar aún más. Se requiere establecer algún mecanismo que permita una evaluación del real funcionamiento de los ACP existentes. ¿Cuánto de lo establecido en los acuerdos notificados ha sido realmente puesto en práctica en el período estipulado? En este sentido, sería recomendable el desarrollo de un mecanismo periódico que permita contrastar lo que efectivamente hacen los ACP existentes con lo que dicen que hacen. Algunos ejercicios piloto ya se han desarrollado, pero deberían ser perfeccionados y extendidos a más casos. Adicionalmente, es necesario generar un mecanismo que, al menos en términos indicativos, dé una gradual y creciente disciplina a la aplicación de los acuerdos.
En resumen, hay dos modalidades observadas en el cuales los ACP vienen evolucionando. Una de ellas es amigable con el sistema multilateral de comercio y el proceso de liberalización comercial en general, la otra tiende a construir una red de comercio administrado contradiciendo las reglas básicas sobre las que se viene construyendo el sistema internacional. El multilateralismo tiene un rol a jugar, para ello se requiere generar mecanismos que contribuyan a modificar este status quo. Se trata de incrementar la transparencia para así alinear los incentivos de los países participantes en los ACP hacia un funcionamiento basado en reglas más que en un comportamiento discrecional.
Notas
1 Profesor Titular de Comercio Internacional, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Email: Esta dirección electrónica esta protegida contra spambots. Es necesario activar Javascript para visualizarla .
2 Esta nota se basa en el siguiente trabajo Vaillant, Marcel, 2011. “How to encourage the network trade rules interconnections? An application to the case of Non Tariff Barriers” en TRADE AND DEVELOPMENT SYMPOSIUM Perspectives on the Multilateral Trading System, ICTSD, Geneva.