La crisis internacional y la Argentina: ¿hay nuevas oportunidades para una mejor inserción del país en la economía global? El rol de la inversión extranjera directa y las cadenas globales de valor

2010

En las últimas décadas los países de América Latina (AL) han transitado por diferentes regímenes económicos y de inserción internacional, modificando sus patrones de desarrollo vinculados inicialmente a estrategias de crecimiento hacia adentro por regímenes orientados hacia la apertura económica y la integración regional. Esto se dio en paralelo con un fuerte incremento de los flujos internacionales de inversión extranjera directa (IED), en particular los dirigidos hacia México, Brasil, Argentina, Chile y más recientemente Uruguay.

Esta tendencia replica lo que se observa a nivel internacional, donde se asiste desde hace algunos años a una fuerte transformación de la configuración productiva de la economía global, en la cual emergen con inusitada fuerza los fenómenos de la fragmentación y deslocalización de la producción al tiempo que se observa un notable aumento de las corrientes de comercio e IED asociadas a estas tendencias. Los países en desarrollo (PED) están a su vez ganando peso en este proceso, en tanto participan crecientemente en las cadenas globales de valor (CGV) tanto manufactureras como de servicios.

En este contexto de globalización, la crisis desatada a fines de 2008 ha tenido amplias repercusiones sobre vastos sectores y economías. En este sentido, las CGV funcionan como canales de transmisión casi inmediatos de los efectos de la crisis, en particular en el comercio y en las decisiones de inversión de las firmas multinacionales que son los agentes económicos que dominan en general estas CGV.

La crisis como tal pareciera estar entrando en una fase de recuperación. Sin embargo, el reacomodamiento a nivel productivo y comercial que ella ha generado podría tener implicancias muy fuertes para países como el nuestro, aún en el mediano y largo plazo. En efecto, esta crisis nos lleva a plantearnos una vez más en qué lugar está parada la Argentina en esta nueva configuración productiva global y de qué modo esto influye sobre sus posibilidades de recibir flujos de IED y de posicionarse en algunos eslabones de las citadas CGV.

Si bien sabemos que la crisis generó notables efectos negativos sobre el comercio, el empleo y el producto, en especial en los países desarrollados (PD), también podrían hallarse efectos positivos para los PED en la medida en que la necesidad de reducir costos y recomponer rentabilidad en las grandes empresas transnacionales (ET) podría llevar a muchas empresas a incrementar el outsourcing de actividades en países de menor costo relativo o bien privilegiar la producción en filiales más modernas y con mayores niveles de productividad, las cuales muchas veces están localizadas precisamente en los PED. Asimismo, las mejores perspectivas de los PED en cuanto a tasas de crecimiento también abren espacio para recibir nuevas inversiones en muchos países, más aún considerando la emergencia de multinacionales originarias de países a los cuales la crisis ha golpeado con menos fuerza, como China, India, Brasil, etc. En definitiva, el nuevo escenario post - crisis de reestructuración a escala global podría afectar el entramado productivo local y su inserción en las cadenas globales de valor. En este sentido, algunas políticas podrían ayudar a que ciertos sectores tanto manufactureros como de servicios ocupen eslabones de creciente complejidad y valor agregado de modo tal de promover la generación de divisas, empleos y mayores encadenamientos dentro de la economía argentina.

Partiendo de la premisa de que será muy difícil pensar un desarrollo industrial que no esté ligado de un modo u otro a estas nuevas tendencias y que por ende la Argentina necesita ver de qué modo aprovecha este nuevo esquema de fragmentación productiva ubicándose en los eslabones de mayor renta, es que pretendemos en este artículo revisar brevemente las tendencias recientes de la IED y las posibilidades de nuestro país de recibir nuevos flujos a partir del escenario post-crisis. El objetivo final del análisis es comprender las perspectivas que enfrenta la Argentina y los factores que aparecen como ventajas y desventajas para lograr una mejor inserción en la economía global.

Las nuevas tendencias productivas globales

La globalización ha transformado en las últimas décadas el mapa productivo mundial y la naturaleza de los principales actores que intervienen en ella. La posibilidad de fragmentar el proceso productivo ha dado lugar a una nueva manera de hacer negocios: el offshoring. La creciente deslocalización productiva inducida por la búsqueda de menores costos ha dado también por resultado una intensificación del comercio y de los flujos de inversión, en tanto que las ET se están volviendo cada vez más móviles e intensivas en conocimiento (Narula y Dunning, 2000).

Crecientemente, la producción se lleva a cabo en unidades productivas geográficamente dispersas que a su vez forman parte de redes más amplias que operan bajo modalidades contractuales diversas. Significativamente, este fenómeno se está extendiendo hacia el campo de los servicios, muchos de los cuales eran considerados hasta no hace mucho como típicamente “no transables”. De hecho, el fuerte incremento del comercio mundial y de los flujos de inversión –por encima incluso de la producción- y el creciente sesgo hacia el comercio intraindustrial de tipo vertical no son otra cosa que el reflejo de esta nueva realidad (OECD, 2007).

La intensificación de la competencia por atraer inversiones y captar negocios se verifica no sólo entre países sino también entre filiales de una misma corporación localizadas en diferentes regiones. A su vez, este esquema también da lugar a cambios en el reparto regional de la producción mundial, entre los cuales está la emergencia de nuevos jugadores de peso como China e India.

Dado que los PED constituyen las principales localizaciones para hacer offshoring tanto de algunas etapas productivas como de la prestación de ciertos servicios, es evidente el potencial que pueden tener las ET para influir sobre la configuración productiva de estos países, no sólo a través de la presencia directa sino especialmente a través del vínculo con los proveedores y clientes que forman parte de las CGV. Siendo así, pasan a ser centrales no sólo las políticas de atracción de inversiones sino también las acciones de estímulo al desarrollo de capacidades de absorción doméstica, la mejora de los bienes públicos, el desarrollo de activos específicos y la promoción del involucramiento de las ET con el medio local, entre otras.

El hecho de que cada vez sean más las empresas y los países que están insertos en estos esquemas tiene varias implicancias: en primer lugar, las motivaciones de las multinacionales para invertir en el exterior ya no se limitan como en el pasado a la obtención de mercados o recursos sino que buscan mejorar su eficiencia y captar activos estratégicos, por lo que se tornan mucho más relevantes aspectos como la calidad del entorno local, la disponibilidad de partners, las oportunidades de upgrading (ver más abajo), las calificaciones de los recursos humanos, la existencia de clusters, el capital social, la disponibilidad de bienes públicos, etc. En segundo lugar, estos cambios impactan sobre la composición y el destino de la IED, siendo evidente el creciente peso relativo de los servicios y de los PED como receptores de estas inversiones (Gráfico 1).

Gráfico 1. Estructura de la IED, por sectores, 1990-2006

graf1.jpg

 Fuente: UNCTAD

En tercer lugar, a partir de la nueva configuración de la producción global, queda claro que las formas en que las ET pueden influenciar el perfil de especialización y el patrón de desarrollo de una economía son bastante más complejas y diversas que en el pasado, puesto que exceden la mera presencia directa de éstas en el país. En consecuencia, pasa a ser sumamente relevante el modo en que las firmas locales se insertan en las CGV.2

La ubicación de un país y de sus empresas o filiales de ET dentro de una CGV también puede tener implicancias sobre las posibilidades de upgrading. Este término se refiere al proceso que permite pasar a desarrollar actividades más complejas –y presumiblemente de mayor valor agregado- dentro de la cadena de valor.3 En general, los PED aspiran a poder realizar algún tipo de upgrading en la medida en que esto presupone alejarse de aquellas actividades en donde la competitividad depende de los costos y en las que, en general, las barreras de entrada son bajas (Pietrobelli y Rabellotti, 2005). A su vez, la jerarquización funcional puede reducir la vulnerabilidad de una firma puesto que apunta a especializarse en segmentos que resulten “intensivos en conocimiento”, en los cuales pesan factores distintos de los costos (el capital humano, las capacidades tecnológicas, etc.) (López, Ramos et al., 2009). Las posibilidades de jerarquización dependen de muchos factores: el lugar que ocupa la empresa en la CGV, la existencia de políticas públicas de estímulo, la mayor o menor facilidad con que puedan intercambiarse bienes intangibles que estimulen el conocimiento, las capacidades tecnológicas y de absorción de las empresas, la existencia de un entorno productivo ya consolidado, etc. Por supuesto que a esto se agregan cuestiones locales básicas como la estabilidad macroeconómica e institucional, la disponibilidad de capital humano e infraestructura y la existencia de bienes públicos adecuados. Por último, las posibilidades de upgrading también dependen de las estrategias de las ET que dominan las CGV puesto que éstas pueden establecer normas y fijar pautas sobre sus proveedores y clientes.

En suma, si bien la participación de un PED en las CGV abre potencialmente oportunidades atractivas para exportar y generar empleo, no necesariamente garantiza que se materialicen otros impactos positivos tales como la generación de derrames de conocimiento o la acumulación de capacidades tecnológicas lo cual, a su vez, puede generar vulnerabilidades en la propia inserción de las firmas/países en las CGV.

Dicho esto, es indudable que los fenómenos del offshoring y el outsourcing, en particular de servicios, pueden abrir oportunidades interesantes para algunos PED, por lo que no sorprende que sean cada vez más los países que intentan competir para captar o retener estos negocios.4 Así como en el pasado la deslocalización productiva estuvo inducida por la existencia de mano de obra de baja calificación a muy bajo costo, al presente el principal atractivo que ofrecen estas economías para la tercerización de servicios es la disponibilidad de mano de obra altamente calificada a costos mucho más bajos que los de los PD. Lo interesante es que estas nuevas modalidades permiten que algunos PED se inserten en CGV y exporten productos o servicios de alto valor agregado o intensivos en conocimiento, lo cual resulta un hecho novedoso para la mayoría de ellos.

En el caso de la Argentina, el país se ha insertado en algunas CGV del ámbito agroindustrial y manufacturero (automotriz, siderurgia, etc.) y más recientemente también en algunos sectores de servicios habilitados por la tecnología. En el escenario post crisis pareciera que se abren algunas oportunidades para mejorar la inserción en dichas cadenas, o para ocupar espacios en otras CGV o en ciertos nichos de mercado.5 Sin embargo, aprovecharlas dependerá en gran medida de la idoneidad con que el país construya nuevas capacidades y cree los activos estratégicos necesarios para captar parte de estas oportunidades.

La dinámica de la IED: tendencias y perspectivas

Hasta que se desató la crisis, la IED venía mostrando un gran dinamismo del cual se beneficiaron notablemente los PED, cuya participación en los flujos mundiales viene en ascenso (pasaron de representar el 17.5% de la IED global en 1985-1990 al 33,3% en 2005-2007).

Dentro de los PED, los países del Este de Asia fueron y son los principales destinatarios de IED. Allí se radican tanto inversiones market seeking como efficiency seeking. En general, estos países están fuertemente integrados en las CGV y en el largo plazo se percibe una tendencia al “escalamiento” hacia actividades más complejas. América Latina y el Caribe también incrementó su peso relativo aunque con algunas oscilaciones en los últimos años.

A su vez, el sector de servicios se convirtió en el principal destinatario de la IED: su participación que era de solamente un 25% del stock mundial de IED a comienzos de los ’70, pasó a ser el 49% en 1990 y el 63% en 2006 (gráfico 1).

El otro fenómeno destacable es que los PED están teniendo cada vez mayor importancia como generadores de IED (de un 9,7% en 1996-1999 a un 14% de la IED global en 2004-2007) aunque este hecho se circunscribe a un puñado de países (Corea, Taiwán, Hong Kong, Singapur, China, India, Brasil y México).

América Latina  ha tenido un buen desempeño como receptora de IED en los últimos años, especialmente los países del Mercosur, México, Chile y, más recientemente, Colombia. Siguiendo a Dunning (1993), se observa que América Latina ha recibido básicamente tres tipos de capitales durante el nuevo milenio: resource seeking, market seeking y efficency seeking (no hay casos significativos de IED de tipo asset seeking). En el primer caso se destacan los sectores de minería, hidrocarburos y biocombustibles en tanto la IED market seeking fue a industrias de bienes de consumo masivo, producción automotriz, sector financiero y construcción (Espora, López Monti et al., 2009). La IED efficiency seeking se dirigió casi exclusivamente a México y a la región de Centroamérica y Caribe y se orienta mayoritariamente al sector industrial a través de empresas estadounidenses que buscan reducir costos para desarrollar actividades trabajo intensivas que componen sus respectivos sistemas internacionales de producción intra-corporativos (CEPAL, 2005). También hay algo de IED efficiency seeking en Mercosur aunque usualmente ligada a esquemas de división del trabajo intra-regionales y no globales.

Como parte de la tendencia hacia una mayor participación de los PED en los flujos salientes de IED mundial, vale la pena hacer mención de la creciente inversión en el exterior por parte de empresas de origen latinoamericano (las denominadas translatinas). Entre los países que más han invertido se encuentran Brasil, México y Chile. Este proceso de internacionalización de las translatinas se consolidó no sólo en sectores tradicionales como la siderurgia, minería, cemento, petróleo, gas y alimentos y bebidas, sino que se expandió a su vez hacia nuevos productos y países, transformándose en una fuente (si bien incipiente) de creciente importancia de inversión para la propia región (Espora, López Monti et al., 2009). Argentina, en contraste, perdió peso como emisora de IED (mientras que entre 1992 y 1998 el país aportaba alrededor del 38% de la IED emitida por América del Sur, entre 2003 y 2006 esa cifra bajó a menos del 7%).

Si en cambio miramos a la Argentina como receptora de IED, se observa que la tendencia fue ascendente a lo largo de los ’90 (las corrientes entrantes de IED pasaron de un promedio de 4.000 millones de dólares (1992-1995) a US$ 8.000 millones (1996-1998). A partir del 2000, los flujos de IED hacia la Argentina comenzaron a caer aceleradamente, tocando fondo en 2003 (Gráfico 2).

Gráfico 2. Flujos anuales de IED entrante a Argentina (US$ millones)

graf2.jpg

Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC y DNCI.

La crisis y la caída de la convertibilidad si bien generaron un fuerte aumento del endeudamiento (en dólares) de las filiales de las ET, mejoraron la competitividad de las empresas que operan en sectores transables. El contexto de congelamiento tarifario de los servicios públicos y crisis condujo a que algunas ET se retiraran del país, incluso se registraron algunos episodios de re-estatización, que afectaron a empresas extranjeras.

Pese a su limitado efecto directo, estos conflictos pueden haber contribuido a generar una imagen negativa entre los inversores extranjeros. Asimismo, algunos movimientos del gobierno argentino para presionar la salida de capitales extranjeros en ciertas empresas también pueden haber obrado en la misma dirección. La falta de certidumbre sobre ciertos datos básicos del ámbito institucional o macroeconómico podría ser otro factor explicativo del declinante interés de la IED por Argentina.

De todos modos, a partir de 2004, la reactivación y el incremento de la demanda interna, en un contexto donde la devaluación de 2002 había mejorado la competitividad precio de la economía local, impulsaron una nueva fase de crecimiento de la IED recibida por el país. Esta oleada se vio favorecida por el marcado incremento de los flujos de IED a nivel mundial. Así, entre 2004 y 2007 la IED creció un 40%, casi duplicando la tasa de crecimiento de la inversión doméstica en el mismo período (Prosperar, 2008). En 2007 los flujos de IED llegaron a US$ 6.473 millones. De todas maneras, nuestro país registra una pérdida de participación en los flujos de IED recibidos por la región de América Latina y el Caribe en estos años.6

Asimismo, en esta década se afianza la presencia de empresas latinoamericanas, en especial de origen brasileño. Hacia fines de 2007, estas inversiones se hallaban principalmente en el sector automotriz-autopartes, metales comunes y alimentos y bebidas y en su mayoría correspondían a la modalidad F&A.

Asimismo, luego de la devaluación volvió a cobrar fuerza la industria manufacturera como receptora de IED aunque en rigor, los que ganan peso son los sectores transables (más allá de si son industrias o servicios), tal como se observa, por ejemplo, en el creciente interés de parte de las ET por radicar en Argentina operaciones para exportar servicios asociados al uso de informática y comunicaciones –ver López y Ramos (2008).

Un punto interesante a destacar en cuanto a la presencia de las ET en el comercio exterior argentino es que, según datos de un relevamiento reciente hecho por el Banco Central de la República Argentina, las mismas concretaron el 76% de las exportaciones argentinas de bienes del año 2007. El comportamiento exportador de las empresas con IED varía según los sectores. Por un lado, las empresas con IED acumularon en 2007 el 87% de las exportaciones de recursos naturales, en contraste con un 64% para el caso de la industria manufacturera. A su vez, también es distinto el patrón geográfico de las exportaciones: Asia compró el 43% de las exportaciones de oleaginosas y cereales realizadas por empresas con IED, y la Unión Europea otro 24% -siempre en 2007. En contraste, el Mercosur concentró el 43% de las ventas externas de las empresas de IED en el sector manufacturero, frente al 22% que cubría para los demás exportadores manufactureros -lo cual refleja, además, el alto grado de especialización exportadora intra Mercosur de las filiales de ET manufactureras, hecho particularmente notable en los casos de la industria automotriz (60%) y la química, caucho y plástico (58%)-. Esto revela distintos patrones de especialización productiva y geográfica en el sector primario vis à vis la industria, y que en esta última las filiales de ET en Argentina se orientan poco a exportar hacia países desarrollados, lo cual tiene que ver con la forma en que se insertan en las CGV.

Esto nos conduce al tema del tipo de IED que ha arribado a la Argentina. En los ’90, la misma fue predominantemente de tipo market seeking, con fuerte base en el sector servicios –en muchos casos vinculados a privatizaciones-, siendo también relevantes los flujos de tipo resource seeking asociados a la búsqueda de recursos naturales (petróleo-minería). Se observaron también estrategias de tipo efficiency seeking de alcance básicamente regional, facilitadas por el desmantelamiento de barreras tarifarias dentro del Mercosur, lo cual permitió especializar a las filiales por líneas de productos que luego son intercambiados regionalmente. La liberalización unilateral también dio lugar a que las filiales complementen su oferta local con bienes importados y reemplacen proveedores locales con importaciones de insumos y bienes de capital. Sin embargo, raramente las filiales locales se reconvirtieron con el objetivo de pasar a formar parte de estrategias intra-corporativas de búsqueda de eficiencia global.

En cuanto a las corrientes más recientes, se incrementó el peso de las inversiones asociadas a la búsqueda de posibilidades de exportación, incluyendo la inserción en CGV. Esto se ve en sectores tan distintos entre ellos como el de frigoríficos, el automotriz, informática o BPO. Sin embargo, dentro del sector industrial este tipo de inversiones son aún escasas –salvo en ramas asociadas a recursos naturales- y generalmente se fundan en esquemas de cadenas a escala regional.

Con el advenimiento de la crisis, los flujos de IED hacia la Argentina comenzaron a caer a partir del segundo trimestre de 2008. De todas formas, dado que el estallido de la crisis financiera internacional fue recién en octubre, la caída en los flujos de IED responde probablemente a factores locales, incluyendo, entre otros, el conflicto entre gobierno y campo que dio lugar a un incremento de la inestabilidad política y económica. En otras palabras, el retroceso de la IED entrante a la Argentina posiblemente tenga menos que ver con el fenómeno de crisis global que se desató a finales del año pasado que con factores puramente domésticos.

La crisis como tal podría abrir nuevas oportunidades para los PED puesto que las grandes corporaciones están revisando no sólo sus planes de inversión sino también sus estrategias productivas a nivel global. Las estimaciones indican que las inversiones más afectadas serían las del tipo market seeking dirigidas a los PD y en menor medida a los PED, dada la desaceleración del crecimiento de ambos grupos de economías. Esto podría ocurrirle también a América Latina (CEPAL (2009)), aunque hay que tener en cuenta que en los últimos años la región ha mantenido un ritmo de crecimiento superior al promedio mundial y que pese a la crisis, algunas economías como la brasileña ya se están recuperando sostenidamente, por lo que incluso la región podría ganar espacio en las corrientes de IED y en las estrategias de las ET.

El impacto sobre la IED efficiency seeking es más difícil de determinar dado que la crisis posee un efecto ambiguo sobre ella. Por un lado, este tipo de inversión podría registrar una importante contracción producto de la desaceleración de la demanda de los países desarrollados y esto, sumado a un posible exceso de capacidad instalada en las plataformas de exportación existentes, podría desincentivar aun más los nuevos emprendimientos. Pero por otro lado, dado que la crisis lleva a las firmas a reestructurarse para recortar gastos, podría haber un aumento de este tipo de inversiones hacia los PED en búsqueda de menores costos relativos.

La IED de tipo resource seeking si bien experimentó efectos adversos por la menor demanda mundial de productos básicos, también es pasible de recuperarse rápidamente con la recomposición de los precios internacionales de algunas commodities post-crisis. Por otra parte, los proyectos de este tipo involucran en general inversiones de largo plazo –minería, hidrocarburos, etc.- de modo tal que las empresas suelen mirar más allá de la coyuntura por lo que podrían mantener ciertas inversiones estratégicas.

El retorno de cierto dinamismo en la IED dependerá en gran medida de condiciones estructurales de las economías receptoras que incluso antes de la crisis ya definían cierto patrón geográfico de localización de las inversiones. En este sentido, los países tendrán que seguir compitiendo por atraer estas inversiones, incluso más fuertemente que en el pasado. A la vez, hay una serie de factores que finalmente definirán la evolución de la IED tanto a nivel global como en las distintas regiones, incluyendo la severidad y duración de la recesión mundial, los tiempos de recuperación del sistema financiero global, el retorno de la confianza de empresarios e inversores y la forma en que se procesen las presiones proteccionistas (UNCTAD, 2009). Es en este contexto en el cual hay que analizar las perspectivas que se abren para la Argentina en cuanto a su inserción internacional.

Las perspectivas de la inserción de la Argentina en las CGV y las corrientes de IED

Considerando que la crisis alteró las estrategias de producción de las grandes ET, la rentabilidad de sus operaciones y sus decisiones de inversión, está claro que nuestro país podría verse impactado por estos cambios a través de diversos canales directos -la propia IED, el comercio, las decisiones de radicación de filiales, el levantamiento de plantas offshore, etc.- pero también indirectos –surgimiento de nuevos nichos de mercado, oportunidades de inserción en las CGV o de upgrading, etc.-.

Ya hemos mencionado que el modo en que un país o una empresa se inserta en una CGV y el eslabón que ocupa dentro de ella tendrá profundas implicancias en términos de comercio, inversiones y aprendizaje tecnológico para la economía local. Extremando tal vez algo el argumento, podría decirse que, en buena medida, el acceso a determinados mercados y la sustentabilidad de dicho acceso en el tiempo, tanto para las firmas como para los países, dependerá de si estos se insertan o no en las respectivas CGV y el modo en que lo hacen. Lo mismo vale para la posibilidad de recepción de inversiones y para la potencialidad de los procesos de aprendizaje. Sobre este último punto, es importante resaltar que las cadenas desarrollan sus propias lógicas de generación y circulación del conocimiento de modo tal que el tipo de inserción de las empresas afectará directamente las posibilidades de las firmas de acceder a los procesos de aprendizaje e innovación.

Está claro que no todos los sectores en los que operan ET están insertos en CGV o aún cuando lo están, no todas estas CGV tienen el mismo comportamiento, la misma naturaleza o están siendo objeto de reestructuración a partir de la crisis. Sin embargo, en algunos sectores esta vinculación se hace más evidente. Por ejemplo, en el caso particular de las actividades intensivas en conocimiento, resulta difícil pensar en la penetración en determinados mercados o en el desarrollo de ciertas actividades sin entender la forma en que funcionan las respectivas cadenas, sus modos de gobierno, las formas de competencia, etc. Esto no quiere decir que las firmas por sí mismas no puedan llevar a cabo este tipo de actividades –de hecho, en la Argentina por ejemplo hay muchas empresas de software que no forman parte de CGV y que llevan a cabo sofisticados desarrollos tecnológicos- pero está claro que la posibilidad de acceder a los mercados más dinámicos o a grandes contratos se torna más difícil cuando las empresas no pertenecen a estos encadenamientos.7

En definitiva, las CGV brindan un marco de análisis interesante para comprender no sólo los efectos de la crisis internacional sino también para detectar las oportunidades que pueden abrirse a partir de ella. El siguiente cuadro resume las principales variables que desde el punto de vista conceptual formarían parte de un esquema que pretenda analizar los flujos de IED en el marco del enfoque de CGV para un país como la Argentina. Obviamente, se trata de una estilización que parte de la idea de que en el mundo actual las inversiones están en gran medida dominadas por la lógica implícita en las CGV gobernadas por las ET y que a su vez la interacción será diferente según el tipo de motivación de la IED que prime en cada caso por lo que ambos conceptos se interrelacionan.

Cuadro 1. Determinantes de la IED en el contexto de crisis

tabla1.jpg

Fuente: elaboración propia

La primera variable a tener en cuenta sería la motivación de la IED. En general tanto la literatura como los estudios de caso muestran que las motivaciones de las firmas para realizar IED se han ido ampliando y, a diferencia del pasado, ahora las empresas tienen más de una razón por la cual invertir afuera, aunque en general las inversiones persiguen algunos objetivos con mayor intensidad que otros. En el gráfico 3 hemos clasificado los diferentes sectores que han recibido IED en la Argentina partiendo de la tipología propuesta por Dunning (1993). A partir de ella, podemos pensar diferentes respuestas en el contexto de crisis y post-crisis. Para ello, se requiere tomar en consideración en cada caso, sobre la base de qué activos específicos está sustentada (o podría estarlo) la competitividad del nodo local y cuáles son los determinantes específicos que avalan las decisiones empresarias en este sentido.

Así, si hablamos de inversiones de tipo efficiency seeking, parecería que el lugar que la filial local ocupa en la CGV puede tener un papel preponderante para explicar las decisiones de inversión. Como se dijo antes, el impacto de la crisis sobre este tipo de inversiones es ciertamente ambiguo ya que, por un lado, hay efectos contractivos a partir de la desaceleración de la demanda de los PD y el exceso de capacidad instalada en algunas plataformas de exportación pero, por el otro, también hay efectos expansivos puesto que la crisis lleva a muchas firmas a reestructurarse para recortar gastos y tal vez a relocalizar actividades hacia PED con costos relativos más bajos. Partiendo de la premisa de que las ET buscarán reacomodar sus filiales o desarrollar sus redes de proveedores allí donde la actividad pueda realizarse más eficientemente, la Argentina deberá competir con otros países para ingresar en las CGV o conservar su lugar en los pocos casos en los que ya está inserta.

Gráfico 3. Motivaciones para la IED recibida por Argentina

graf3.jpg

No obstante, no son tantos los sectores en los cuales el país parece ofrecer atractivos importantes para estas inversiones. En el caso de la industria manufacturera, está claro que la Argentina solo puede competir en segmentos en los cuales la eficiencia productiva no esté basada en los elevados volúmenes a bajos costos. Sin embargo, el país sí podría ocupar algún eslabón –y de hecho lo hace en ciertos casos- en CGV cuya eficiencia radica en la existencia de activos como la mano de obra calificada a bajos costos –es el caso de ciertos servicios intensivos en conocimiento- o bien de actividades de nicho en las que cobran relevancia activos específicos como diseño, know how en ciertas áreas como salud o agrobusiness, investigación, etc.

A diferencia del caso anterior, las inversiones de tipo market seeking están, por su propia naturaleza, mucho menos conectadas con la CGV o incluso pueden no formar parte de ellas. Es el caso por ejemplo, de las inversiones que han llegado a los sectores de servicios (luz, gas, telecomunicaciones), entidades bancarias o retail, entre otros.8 En estos casos, pasan a un primer plano cuestiones vinculadas a la evolución del mercado doméstico y, también a las señales políticas o económicas que emita el gobierno para retener o expulsar inversiones. Dado que la crisis afectó más a los PD que a los PED, podría suponerse que estos  últimos podrían ganar peso en las estrategias de las ET en algunos sectores. De todas maneras hay algunos factores que podrían obstaculizar el proceso –e.g. infraestructura, existencia de bienes públicos, ambiente de negocios, seguridad jurídica, etc.-. La Argentina es, a efectos de las inversiones buscadoras de mercado un caso intermedio: no posee el atractivo mercado que ofrece Brasil, pero al mismo tiempo tiene una población lo suficientemente importante como para resultar un destino de interés para muchas actividades (de hecho, muchas inversiones brasileñas recientes en sectores de bienes de consumo masivo estuvieron fundamentalmente motivadas por el atractivo del mercado doméstico). De todas maneras, la economía local está transitando por un momento de poco dinamismo y no existen demasiadas señales positivas para atraer inversiones por lo que no es esperable que la crisis dé por resultado un aumento de la IED de este tipo en el corto plazo.

La IED market seeking + exportaciones tiene elementos de los dos casos anteriores. Por un lado, está atada a las perspectivas del mercado doméstico pero por el otro, dado que en general se trata de firmas que poseen una estrategia exportadora diferenciada regionalmente, la filial local suele estar fuertemente ligada a la estrategia global de la corporación, de modo tal que la inserción en la CGV pasa a ser sumamente relevante.

En tanto, la IED resource seeking podría experimentar efectos adversos en el corto plazo por la menor demanda mundial de productos básicos, aún cuando finalmente su evolución dependerá de los precios internacionales de las commodities. En este sentido, es factible que continúe expandiéndose la IED buscadora de recursos originada en ciertos PED, como por ejemplo China.9

Las motivaciones de la IED están directamente vinculadas a las características de las CGV de las cuales forman parte las ET y al modo en que el país o las empresas se inserten en dichas cadenas, en los casos en que esto haya ocurrido. Dejando de lado el caso market seeking puro que, como ya se dijo, es casi por definición un tipo de inversión que tiene poca o ninguna vinculación con las CGV, en el resto de los casos se torna cada vez más evidente que las decisiones de inversión (y desinversión) siguen la lógica que impone la propia dinámica de aquéllas.

Por lo tanto, entran en consideración aspectos como a) el posicionamiento actual del país en las CGV –en este sentido posiblemente será más fácil atraer inversiones si la Argentina ya cuenta con algún antecedente/reputación en ellas que si debe construirlo desde cero-; b) la importancia del nodo local, el tipo de inserción dentro de la CGV y el grado de sustituibilidad del eslabón local –si el tipo de inserción en la CGV es débil o está sustentado en activos poco específicos podría ser más probable la relocalización de ciertas actividades hacia otras localizaciones en búsqueda de ganancias de eficiencia, por ejemplo-; c) la governance de la CGV, d) la mayor o menor facilidad con que pueden ser relocalizadas las inversiones –aquellos sectores cuyas inversiones son más “footloose”, como por ejemplo los servicios con bajos requerimientos de infraestructura, podrían ser más propensos a mostrar cambios en el corto o mediano plazo-, e) el tipo de ventajas competitivas que ofrece la Argentina como localización de inversiones, etc.

La Argentina muestra, hasta el momento, una débil inserción en las CGV industriales en tanto pareciera haber cierta integración en algunos servicios como software, informática, BPO, publicidad, etc. aunque hasta el momento no parece que el país ocupe eslabones de alta sofisticación en ninguno de ellos tampoco. Sin embargo, el país tiene algunos atractivos que le podrían permitir escalar en estas CGV o sumarse a algunas de ellas en eslabones de alta sofisticación:

  • Geografía: la Argentina está lejos de los mercados más dinámicos, lo cual hace que deslocalizar actividades productivas hacia el país sea relativamente caro en términos de transporte. Este argumento sin embargo pierde fuerza en el caso de las cadenas de servicios habilitados por la tecnología (software, BPO, publicidad, etc.)10  –por el contrario, hay ventajas provenientes de tener un huso horario similar al de EEUU.
  • Recursos naturales: resultan un atractivo para sectores ligados a la agroindustria, petróleo y minería. En cualquier caso, sabemos que el grado de procesamiento local de esos recursos es, en general, bajo y que la inserción en las CGV no parece por ahora estar situada en los eslabones más interesantes. De todos modos, dado que se espera que la recuperación de la crisis será traccionada por China y otros países asiáticos, es probable que los precios de los recursos naturales se sostengan lo cual favorecería este tipo de inversiones en el país.
  • Diferenciales de costos (fundamentalmente laborales): este atractivo podría favorecer la recepción de IED y la inserción de Argentina en las CGV en algunos sectores como los servicios (informáticos, contables, médicos, etc.).
  • Capital humano: Argentina conserva una masa de recursos calificados que la distinguen en el contexto latinoamericano como localización atractiva para desarrollar ciertas actividades. Sin embargo, en años recientes se llegó a un agotamiento en varios segmentos de este mercado laboral, fundamentalmente por insuficiencia de la oferta. En tanto, algunos rankings que se elaboran a nivel global muestran que el pool de conocimiento que ofrece la Argentina no parece posicionarla como localización atractiva para actividades conocimiento intensivas de alta sofisticación. De cualquier manera, la calificación de los RRHH sigue siendo sin dudas uno de los principales atractivos que ofrece el país en algunos segmentos productivos.
  • Infraestructura y otros activos estratégicos: la Argentina invirtió fuertemente en infraestructura TIC en los ’90, lo cual permitió desarrollar un sector local muy interesante y con presencia de jugadores globales como Intel, Motorola, IBM, Accenture, EDS o Tata. En cambio, se ha deteriorado la situación de infraestructura en otros sectores, como energía o ferrocarriles. Quizás obviando el caso del sector TIC, el panorama parece ser de ausencia o deterioro de ciertos bienes públicos y activos estratégicos indispensables para promover la llegada de inversiones y la inserción en las CGV, lo cual claramente debilita la posición del país frente a otros competidores.
  • Marco regulatorio e institucional: casi no ha habido políticas públicas destinadas a fomentar la inserción de Argentina en las CGV en los últimos años. Esto incluye cuestiones vinculadas a los bienes públicos pero también el desarrollo de un ecosistema que facilite la interacción de los agentes, mejore las capacidades de absorción doméstica e induzca, incentive u obligue a las firmas extranjeras a intensificar en el país actividades de alto valor agregado y generadoras de externalidades. La experiencia hasta ahora muestra que el nivel de vinculación entre las firmas extranjeras y las locales suele ser débil aunque existen sectores en los cuales esto está un poco más desarrollado (e.g. siderurgia).
Adicionalmente, las empresas locales se ven afectadas negativamente también por cuestiones como la ausencia de canales de financiamiento, escala insuficiente, carencia de “reputación”, falta de información de mercados y tecnológica, etc.

Comentarios finales

En base a lo que ha venido ocurriendo con la IED en los últimos años y lo que podría suceder a partir del reacomodamiento global post-crisis, surge claramente la necesidad de pensar para la Argentina una estrategia de especialización e inserción en la economía global de la que hoy carece. Más allá de la cadena agroindustrial, en donde el país cuenta con ventajas competitivas reconocidas, en el resto del aparato productivo hay casos aislados exitosos que indican que en una buena cantidad de segmentos existe el potencial para competir en el mercado mundial. A la vez, la Argentina está en el mapa de destinos atractivos para la IED, aunque en años recientes ha perdido relevancia relativa.

La reactivación de la economía doméstica como así también la de los países vecinos podría ser un factor importante para atraer inversiones en varios sectores. Aquéllas del tipo market seeking probable no requieran muchas más acciones de carácter específico, más allá de mantener un ambiente institucional estable y una macro de baja volatilidad. Sí, en cambio, podrían ser necesarias políticas para mejorar el entramado industrial local en orden a elevar el grado de integración nacional de esas inversiones market seeking (por ejemplo, políticas de desarrollo de proveedores).

Ahora bien, si la Argentina quiere elevar su capacidad exportadora en los sectores de industria y servicios y generar más derrames y eslabonamientos desde la exportación y la IED hacia la economía local, es necesario entender cómo funcionan hoy las CGV. Ya hemos mencionado que no sería deseable ni posible que el país compita en segmentos en los cuales la eficiencia productiva está basada en grandes escalas y bajos costos (especialmente laborales). A su vez, la Argentina se ve perjudicada por la geografía (dada la distancia que lo separa de los principales países productores y consumidores del mundo), en particular para sectores en los que los costos de transporte pesan fuertemente.

Así las cosas, lo que el país puede ofrecer es mano de obra calificada o capacidades y conocimientos en áreas especializadas, a partir de las cuales se pueden generar esquemas sostenibles de inserción en las respectivas CGV.

En tanto, sólo en algunos sectores (agroindustria, servicios transables, algunos nichos específicos de la industria manufacturera) sería posible pensar en inserciones en CGV que apunten a atender mercados geográficamente distantes, mientras que en la mayor parte del aparato industrial pareciera que las mayores oportunidades están en lograr captar las oportunidades que existan en el mercado latinoamericano (las cuales pueden ser, de todos modos, significativas).

El punto es que, como decíamos antes, hasta ahora ha habido poca reflexión y análisis respecto de esta cuestión, más allá de declaraciones o expresiones de carácter general. Es necesario entonces generar mecanismos que permitan el debate y el surgimiento de propuestas respecto de oportunidades existentes y condiciones requeridas para aprovecharlas considerando las características específicas de las respectivas CGV, los modos en los cuáles la Argentina se inserta (o no se inserta) actualmente y las ventajas/desventajas competitivas que ofrece el país.

Para finalizar, digamos que hay una sub-oferta de ciertos factores claves para la inserción en la economía internacional contemporánea (e.g. infraestructura, financiamiento, bienes públicos, confianza en las instituciones, etc.), a la vez que asoman algunas tentaciones proteccionistas que van muchas veces a contramano de las formas en que actualmente se organiza la producción a escala global. Las carencias de la Argentina en esas áreas no sólo dificultan la atracción de inversiones “de calidad”, destinadas a insertar al país en CGV o desarrollar actividades innovativas, sino que generan un entorno de negocios pobre en incentivos y posibilidades para las firmas locales. Se convierten entonces en un obstáculo no sólo para una mejor integración en la economía internacional, sino también para que dicha integración sea más homogénea en términos de actores (incluyendo no sólo a filiales de ET sino también a firmas locales) y genere mayores derrames en términos de encadenamientos para la economía.

Notas

1.Centro de Investigaciones para la Transformación (CENIT). Este trabajo forma parte de una investigación más extensa realizada para el PNUD en 2009 y que contó con la participación de Martín Del Castillo, Cecilia Simkievich y Florencia Benítez Boiardi.

2. También lo será el tipo de governance que se ejerce en la CGV. Por governance nos referimos al poder de decisión sobre los vínculos comerciales que se establecen dentro de las CGV. Dicho poder puede ubicarse, por ejemplo, en los agentes que realizan las primeras etapas de producción o bien en aquellos que se encuentran en las fases finales de distribución y comercialización. Ver (López, Ramos et al., 2009).

 3. Puede incluir la producción a través de métodos más eficientes (process upgrading), la jerarquización en los productos (product upgrading), el desplazamiento hacia tareas más complejas (functional upgrading) o la aplicación de las capacidades adquiridas a otras actividades (intersectoral upgrading) (Kosacoff, López et al., 2007).

 4. Téngase en cuenta que el carácter muchas veces footloose de las inversiones en el sector de servicios (debido a los bajos costos hundidos que presenta la actividad) hace que sea muy fácil relocalizar actividades.

5.Desde ya que la crisis también plantea dilemas y desafíos para muchos sectores que podrían a partir de ella quedar excluidos del comercio mundial ante el recrudecimiento de la competencia.

6. La caída en la participación relativa de la Argentina también se da si se miran los flujos mundiales de IED, observándose que los niveles actuales son bajos comparados no sólo con los números de los años ’90, sino incluso con las cifras de los ’80, cuando la economía argentina atravesaba un largo período de recesión y alta inflación. Esto sugiere que probablemente hay algunos factores más de orden estructural que han hecho que la Argentina pierda atractividad para la IED, lo cual tal vez se relaciona con los cambios de estrategias de esta última a nivel global (en particular, el despliegue de cadenas globales de valor y el avance de las estrategias efficiency seeking), de los cuales la Argentina sólo ha tomado parte débilmente.

7. Entender el funcionamiento de las CGV también sirve para comprender dónde están los nodos más importantes del sector a nivel global, aún cuando las firmas no formen parte de esta actividad. Por ejemplo, en algunos segmentos del hardware, está claro que hay escasísimos agentes que dominan toda la cadena y que determinan el tipo de actividades que llevarán a cabo los restantes eslabones a partir de especificaciones técnicas, reglas comerciales, etc.

8. De todos modos, estas empresas podrían establecer centros de servicios compartidos en algunos países lo cual podría dar lugar a algún tipo de inserción global de la filial local aún cuando lo que predomine sea la motivación market seeking.

9. El caso del agro concentra una parte muy relevante de la inversión resource seeking en la Argentina (según datos del BCRA, en 2007 agro, ganadería, cereales y oleaginosas sumaban el 4.2% del stock de IED del país) pero además constituye un caso sumamente interesante para estudiar las posibilidades de interacción con las CGV.

10. El tema de la localización geográfica no es trivial en el caso de los servicios aunque claramente tiene mucha menos importancia que en el caso de los bienes. La cercanía geográfica muchas veces también implica cercanía cultural con las firmas cliente o con la casa matriz y esto puede ser un factor decisivo a la hora de deslocalizar parte del proceso o tercerizar alguna actividad. Al respecto ver López, Ramos et al. (2009). 

Bibliografía

CEPAL (2005). Inversión extranjera en América Latina y el Caribe, 2004. Santiago de Chile, United Nations CEPAL.

CEPAL (2009). La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, División de Desarrollo Productivo y Empresarial de CEPAL.

Dunning, J. (1993). Multinational Enterprises and the Global Economy. Harlow, England, Addison-Wesley.

Espora, A., R. López Monti y R. Rozemberg (2009). La Inversión Extranjera Directa en América Latina de Cara al Nuevo Escenario Global.

Kosacoff, B., A. López y M. Pedrazzoli (2007). Comercio, inversión y fragmentación del comercio global: ¿está quedando atrás América Latina? Serie Estudios y Perspectivas nº 39, Julio 2007, CEPAL - Buenos Aires.

López, A. y D. Ramos (2008). "La Industria de Software y Servicios Informáticos en Argentina. Tendencias, Factores de Competitividad y Clusters." Estudio preliminar preparado para el proyecto "Desafíos y Oportunidades de la Industria del Software en Brasil y Argentina". PEC B-107, FLACSO - IDRC. 2008.

López, A., D. Ramos y I. Torre (2009). Las Exportaciones de Servicios de América Latina y su Integración en las Cadenas Globales de Valor. Buenos Aires, CEPAL.

Narula, R. y J. Dunning (2000). "Industrial Development, Globalization and Multinational Enterprises: New Realities for Developing Countries." Oxford Development Studies 28(2).

OECD (2007). Staying competitive in the global economy: moving up the value chain, OECD.

Pietrobelli, C. y R. Rabellotti (2005). Mejora de la competitividad en clusters y cadenas productivas en América Latina. El papel de las políticas. Washington DC, Banco Interamericano de Desarrollo.

Prosperar (2008). Reporte de Inversión 2008. Buenos Aires, Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones.   

UNCTAD (2009). Global FDI flows halved in 1st quarter of 2009, UNCTAD data show. UNCTAD Press Release.

 

Enlace externo