A partir de 1995 el Acuerdo de Ouro Preto incorporó una serie de instrumentos orientados al perfeccionamiento de la unión aduanera, algunos ya anunciados en marzo de 1991 cuando se firmó el tratado de Asunción. Es decir, se trataba de libre comercio dentro de la región y una política comercial común con terceros países. Una Política comercial común se compone de varias partes, entre las que se destacan: un Arancel Externo Común y la Distribución de su recaudación, la Clasificación de mercancías y la Valoración en aduanas, la Concesión de preferencias a terceros países, y los Regímenes especiales e instrumentos comunes de Defensa comercial.
En la sección 2 se presentan los principales elementos de la transición hacia el Arancel Externo Común en el MERCOSUR y en Argentina, seguida en la sección 3 por una discusión respecto de las Instituciones de defensa comercial respectivas. En la sección 4 se presentan evidencias sobre la práctica del antidumping en Argentina. Luego en la sección 5 se realizan los comentarios finales.
1. EL ARANCEL EXTERNO COMUN EN EL MERCOSUR Y EN ARGENTINA2
1.1 MERCOSUR
El proceso de construcción del Arancel Externo Común (AEC) se inició en Ouro Preto, donde se armonizó una amplia mayoría de los ítems arancelarios y se empleó un procedimiento similar al Programa de liberalización comercial del Tratado de Asunción, en el sentido de admitir cierta flexibilidad en los aspectos más conflictivos del proceso. Esto último se tradujo en la existencia de cuatro listas de excepciones al AEC, cada una con un mecanismo previsto para su eliminación. La primera contenía las excepciones al AEC de productos que estaban en el Régimen de adecuación final, la segunda correspondía a las Listas nacionales de excepciones específicas, la tercera y cuarta eran las listas sectoriales de Bienes de capital, y de Informática y telecomunicaciones, respectivamente.
Los problemas de economía política domésticos hicieron evidentes las dificultades para la construcción de un Arancel Externo Común (AEC). Sin embargo, los gobiernos del MERCOSUR consideraron necesario el establecimiento de un AEC y un sendero de convergencia. La flexibilidad de los gobiernos en la aplicación de la política arancelaria común se tradujo en que se han ido desviando discrecionalmente respecto de lo acordado, esto ha llevado a una situación de falta de transparencia. La falta de conformidad de Paraguay y Uruguay con la actual estructura del AEC, ha inducido la creación del Grupo de Alto Nivel para analizar la consistencia y dispersión de la estructura del AEC. A partir del resultado de los estudios, dicho Grupo deberá proponer al Consejo del Mercado Común del MERCOSUR las modificaciones necesarias.
Las Reglas de Origen son aplicadas en casos que se verifica un no cumplimiento del AEC debido al proceso de convergencia, o a la aplicación de políticas comerciales distintas. Pero la norma previó la posibilidad del requerimiento de origen para todo el universo arancelario, esta fue la práctica adoptada por todas las aduanas, prorrogada en el comercio intrazona hasta el año 2010. Los cambios propuestos en las Decisiones del Consejo del Mercado Común (54/2004 y 37/2005) implican una reducción de los elementos negativos de las Reglas de Origen, y al mismo tiempo resguardan de comportamientos no deseados resultantes de las diferentes políticas comerciales nacionales. Constituyen además un instrumento útil en relación a la negociación común con terceros, al permitir que las preferencias comunes del 100% tengan, a partir del año 2006, la cualidad de ser bienes de libre circulación. En el corto plazo, la aplicación gradual de la libre circulación, de acuerdo a las Decisiones mencionadas, es fiscalmente neutral pues afecta a bienes que no generan recaudación. A partir del 2009, con la universalización de la regla de libre circulación, se generaría una renta arancelaria aduanera común, cuya distribución no tiene un programa.
1.2 Argentina
En 1994 se aprobó el Arancel Externo Común en el ámbito del MERCOSUR. Las Listas de excepciones al AEC de Argentina tenían las siguientes características: en Bienes de capital se establecía una convergencia ascendente al 14% en 2001; en Informática y telecomunicaciones la convergencia ascendente llegaba al 16% en 2006; la Lista nacional de excepciones de 300 ítems incluía principalmente Productos químicos y Petroquímicos (con convergencia ascendente), Productos siderúrgicos (con convergencia descendente), Papel y Calzado.
En agosto de 1996 se anticipó el aumento del arancel sobre Bienes de capital al 14% y se suspendieron los reintegros a la fabricación doméstica de los mismos. Desde entonces y hasta el primer trimestre de 2001 los cambios importantes de la estructura arancelaria estaban relacionados, básicamente, con las excepciones al AEC. En marzo de 2001 con la creación de los Planes de competitividad se aumentaron los aranceles de un conjunto de Bienes de consumo al 35%, y se redujeron al 0% los correspondientes a Bienes de capital3 con un reintegro a su producción doméstica. En el año 2002, luego de la devaluación, el número de posiciones con arancel cero se duplicó respecto de los vigentes en el 2001 con una reducción de la tasa promedio, especialmente en Bienes de consumo e intermedios. La dispersión de la estructura arancelaria, medida como el cociente entre el desvío estándar y la media, aumentó a partir de 2001 respecto de la correspondiente al período 1996/2000. Así, en el año 2000 el promedio simple del arancel de Argentina fue 13,8% con una dispersión promedio de la estructura arancelaria del 50%.
2. INSTITUCIONES DE DEFENSA COMERCIAL EN EL MERCOSUR Y EN ARGENTINA42.1 MERCOSUR
El Arancel Externo Común del MERCOSUR entró en vigor en 1995 con excepciones, pero todavía, excepto en Salvaguardias, no se armonizó la aplicación de los instrumentos de defensa comercial, de manera que cada país mantiene su autonomía en la administración de dichos instrumentos. Así, cuando estos son aplicados sobre importaciones de terceros países representa no cumplimiento del AEC y cuando incide sobre las importaciones provenientes de los países socios indica una restricción que impide la libre circulación dentro de la región. La aplicación de medidas de defensa comercial en el comercio intrazona y en el comercio extrazona genera excepciones a la libre circulación dentro de la región y desvíos respecto de la política comercial común frente a terceros países. En el MERCOSUR se ha trabajado en la elaboración de una normativa común que reglamente las disciplinas de defensa comercial de la Organización Mundial de Comercio, pero la única norma común aprobada es la referida a salvaguardias.
Así, la armonización en materia de medidas antidumping y antisubsidios ha enfrentado el obstáculo de que los países del MERCOSUR desean seguir recurriendo a los derechos antidumping para proteger su industria ante importaciones provenientes de la región; y también que la aprobación de una normativa común aumentaría las exigencias que deben satisfacerse en las diferentes etapas del proceso e imposición de estas barreras. En este marco, tampoco han prosperado los intentos por aumentar progresivamente las exigencias para imponer derechos antidumping y compensatorios en el comercio intra-regional. En lo que respecta a la aplicación de la normativa de defensa comercial, Brasil y, principalmente, Argentina, se han ubicado entre los países que utilizan más intensamente estos instrumentos a nivel mundial. En ambos casos se observa una menor importancia relativa de las medidas de salvaguardia, también que las acciones antidumping prevalecen respecto de las compensatorias.
2.2 Argentina
En los últimos años, Argentina se ha convertido en uno de los países activos en la aplicación de medidas de defensa comercial, ubicándose entre los que más intensamente han utilizado estos instrumentos.5 Si se considera el valor de las importaciones, Brasil aparece como el país más perjudicado por las medidas antidumping, seguido por China, Corea y Ucrania. A su vez, las acciones están concentradas en dos industrias, Metales básicos, y Maquinaria y equipo eléctrico, que representan aproximadamente la mitad de las investigaciones iniciadas, y que también concentran gran parte de las acciones en el ámbito internacional.
Los promedios aritméticos de los equivalentes ad valorem ajustados por el efecto del antidumping correspondientes a las industrias de Hierro y Acero (62 observaciones), es de 56% y la dispersión es del 90%, mientras que el promedio respectivo sin ajustar es del 8% con dispersión similar. En medidas Compensatorias de subsidios, las acciones están concentradas en Elaboración y conservación de frutas, Aceites, y Molienda de trigo. El mayor diferencial entre el equivalente ad valorem ajustado y sin ajustar corresponde a los Aceites, con un promedio ajustado de 50% que se compara con el 13% sin ajustar. Por último, en las acciones de Salvaguardia el mayor número de observaciones corresponde a Calzado y sus partes, observándose un promedio ajustado del 80% que se compara con el 50% para el no ajustado debido a su respectivo arancel específico.
3. LA PRACTICA DEL ANTIDUMPING EN ARGENTINA 1997-20043.1 El marco normativo6
En la actualidad, la legislación argentina referida a defensa comercial está alineada con la normativa multilateral acordada en la Ronda Uruguay. A comienzos de la década del ‘90, a pesar de ser Miembro pleno del GATT, Argentina no había adoptado aún los Acuerdos de la Ronda Tokio relativos a los Códigos Antidumping y de Subsidios. La apertura comercial de principios de los ‘90 puso en evidencia las limitaciones del marco normativo vigente en esos años para hacer frente a los efectos del dumping y las subvenciones.
Cuando era necesario investigar importaciones a precios de dumping o subsidiadas, se recurría al Código Aduanero Nacional, una legislación no alineada con las disciplinas multilaterales. La misma presumía la existencia de daño para los casos en que el margen de dumping fuera superior al 15%. Asimismo, había una experiencia limitada en su aplicación y no se contaba con instituciones especializadas. Se establecieron normas para las presentaciones de las industrias que alegaban daño por las importaciones a precios de dumping o subsidiadas.7 Paralelamente, la Ley 24.176 de 1992 aprobó los Acuerdos específicos de la Ronda Tokio.8
El procedimiento vigente estaba centralizado en la Subsecretaría de Comercio Exterior (Ministerio de Economía), que realizaba las investigaciones del margen de dumping y del daño a la producción nacional, y proponía las medidas a aplicar. En comparación con las prácticas seguidas por algunos países desarrollados, dicha Subsecretaría tenía demasiadas atribuciones. Por este motivo, el Gobierno dispuso la creación de la Comisión Nacional de Comercio Exterior CNCE)9, así la medición de los márgenes de dumping y subsidio es realizada por la Subsecretaría de Comercio Exterior, y la evaluación del daño la realiza la CNCE.
El Decreto 2121/94 estableció las normas reglamentarias y de implementación destinadas a la aplicación de dichos acuerdos. El mismo incorporaba los avances logrados en la Ronda Uruguay, y también reglamentaba el procedimiento de investigación indicado. En 1995 se dictó la Ley 24.425, que contiene los resultados de la Ronda Uruguay, remplazando a los Códigos Antidumping y de Subsidios existentes. Esta Ley fue reglamentada por el Decreto 1326/98.
3.2 Resoluciones dictadas, productos y países involucrado10
Las resoluciones antidumping representan en el período 1997/2004 un total de 143 (Cuadro 1), dada su importancia relativa se observan pautas similares a las mencionadas para el agregado pero más acentuadas. Esto se ve en la progresión de las mismas desde un nivel de 18 casos en el año 1997 hasta 26 en 2001 y 34 en 2002, reduciéndose sustancialmente con posterioridad a sólo 8 en el año 2004. En 16 productos se encuentran 76 resoluciones antidumping dictadas donde las más importantes son: Hojas de sierra con 13 resoluciones, Productos laminados de hierro o acero 11, Brocas helicoidales 9.
Llama la atención que en el año en que se modificó sustancialmente la paridad cambiaria el número de resoluciones fuera el más alto del período analizado, y que no se utilizara la posibilidad prevista en el Decreto 1326/98 (artículo 30), donde la Subsecretaría de Comercio Exterior elevaría “...su recomendación acerca de los derechos antidumping o compensatorios a aplicar evaluando las demás circunstancias atinentes a la política general del comercio exterior y al interés público”.
La alta frecuencia en el 2002 de las resoluciones antidumping dictadas sugiere a priori una hipótesis donde el cumplimiento de las etapas del proceso legal, no coincide con la oportunidad económica de las medidas dictadas. Especialmente, porque el largo período desde la Apertura de la investigación hasta la Determinación final podría permitir la suspensión de aquellas en el dictado de las Medidas provisionales, en los casos en que el contexto económico cambiara. Esto requeriría un seguimiento de los distintos casos en proceso, y en caso de verificarse tal cambio correspondería analizar las implicancias legales de tal decisión.
En cuanto a la incorporación del efecto país, debido a que una resolución se refiere a más de un país, el número asciende a 217 casos (Cuadro 2). Esto es más relevante en éste caso debido a que las resoluciones antidumping se aplican a países individuales, comparado con las salvaguardias que se aplican a las importaciones de todos los orígenes.
Cuadro 1. Argentina. Resoluciones antidumping dictadas por tipo de producto (1997-2004).
Fuente: Elaboración propia.
Cuadro 2. Argentina. Países involucrados en las resoluciones (1997-2004).
Fuente: Elaboración propia.
En 1997 se observa en el Cuadro 2 un nivel de 23 resoluciones-país llegando en el 2001 a 39 y en 2002 a 55. Respecto del 2002, para tener una opinión fundada de los factores que operaron en cada caso se requeriría tener acceso a la evaluación oficial. En dicho cuadrose detallan los países involucrados en tres o más resoluciones antidumping. En seis países incluidos en hasta 10 resoluciones dictadas en el período 1997/2004 correspondieron a un total 142 de resoluciones-país que se comparan con el total de 217 (Cuadros 2) y que representaron 65% del total. Se trataba de China incluida en 59 resoluciones, Brasil en 33, Taiwán en 16, Sudáfrica 13, Corea 11, y EEUU 10. La inclusión de 11 países adicionales (entre 3 y 7 resoluciones-país) lleva el subtotal a 192 (88% del total).
Por su parte, en la determinación de las medidas antidumping, Argentina ha adoptado el principio de “lesser duty” según surge de los decretos 766/94 y 1326/98, lo que significa que aplicará el menor derecho entre el margen de dumping y el que sea suficiente para eliminar el daño. En estimaciones de Nogués y Baracat (2005) se ha determinado que en alrededor del 20% de los casos se ha seguido tal criterio. Por tal motivo resultaba de interés evaluar las magnitudes de comercio involucradas en las resoluciones analizadas.
En el Cuadro 3 partiendo de las respectivas posiciones de la Nomenclatura Común del MERCOSUR (NCM) a 8 dígitos incluidas en cada resolución se presentan: i) los valores de importaciones por país de origen al que se le aplicó la medida antidumping (comercio afectado); ii) en segundo lugar se tomaron los valores de importaciones totales de los ítems de la NCM correspondientes a las resoluciones antidumping; y iii) se calculó la relación entre el comercio afectado y el total. En ambos casos se distingue a aquellos productos donde hubo un acuerdo de precios, debido a que se supone que la combinación de “lesser duty” y acuerdo de precios debería resultar en un menor impacto restrictivo en las importaciones correspondientes.
El valor más alto correspondiente a las resoluciones Antidumping con acuerdo de precios fue 185,6 millones de US$ in 1998, el más bajo fue en 2002 con US$ 24 millones, relacionado con la devaluación de dicho año, y un valor normal correspondiente a 2004 de US$ 88,7 millones. Mientras que para las resoluciones que tienen solo Antidumping tuvieron en 1998 un nivel de 362,4 millones de US$, reducido drásticamente en 2002 a US$ 38,6 millones, y recobrando un valor de US$ millones 102,6 en 2004.
Si estas magnitudes se comparan con los valores de las importaciones totales para los mismos ítems de la NCM, el resultado es que en el grupo de Antidumping y Acuerdo de precios, la importancia relativa del comercio que tuvo lugar es más alta que en el caso de Antidumping, en el primero fue de 58,6% en 1998, 39,5% en el 2002 y 58,3% en el 2004; por su parte, en el segundo, es 40,6% en 1998, comparado con 33,3% en el 2002 y 30,3% en el 2004. Es decir, en los casos donde no hubo acuerdos de precios la proporción del comercio restringido es mayor.
La expectativa a priori era que los efectos restrictivos en el comercio son importantes dado los altos equivalentes ad valorem estimados en Berlinski, Kume, Vaillant y otros (2006), caben plantearse entonces algunas preguntas relacionadas con la magnitud de dichas proporciones, cuya respuesta requiere realizar estudios sectoriales específicos, y tener acceso a la información oficial.
Cuadro 3. Argentina. Comercio afectado por las resoluciones antidumping (1997-2004).
Fuente: Elaboración propia.
4. COMENTARIOS FINALES
Los progresos hacia una política arancelaria común y libre circulación de bienes y servicios intra-MERCOSUR, requiere la armonización o eliminación de los mecanismos que permiten desviaciones unilaterales respecto de la política comercial común. En tal sentido se pueden anticipar importantes dificultades, dada la multiplicidad de intereses que pueden diferir entre países. Las evidencias sobre las prácticas antidumping de Argentina muestran importantes hallazgos, entre ellos la alta frecuencia de los casos contra Brasil. De tal manera, resulta esencial que las actuales prácticas se orienten hacia una armonización regional, la cual mejorará los instrumentos de la Política Comercial Común en el MERCOSUR. Esto reduciría la incertidumbre respeto de la forma en que hoy se inician las investigaciones antidumping, principalmente en Argentina y Brasil, que resultan en restricciones al libre movimiento de bienes dentro de la region.
NOTAS
1. Instituto Torcuato Di Tella, Universidad Torcuato Di Tella, Red MERCOSUR.
2. Basado en Berlinski (2006) y Berlinski et al (2006).
3. Los beneficios de cero arancel y excepción del derecho de estadística se encontraban vigentes hasta fines de 2005, luego prorrogados al 2007.
4. Basado en Berlinski et al (2006).
5. En Berlinski (2008) se analizan los determinantes de las resoluciones antidumping dictadas entre 1997 y 2004.
6. Basado en Nogues (2000).
7. Ver resolución N° 349/91.
8. Vigente desde abril de 1994.
9. Ver Decreto 766/94. La creación de la Comisión Nacional de Comercio Exterior dependiendo del Ministerio de Economía es una importante innovación para el estudio del daño en la legislación de defensa comercial, pero no resultó un movimiento adecuado en la búsqueda de mayor independencia de criterio. Sin embargo, se puede señalar que tal independencia no solo esta relacionada con la institución donde estos informes son producidos, también con el acceso que el público pueda tener a estos resultados.
10. Basado en Berlinski (2008).
REFERENCIAS
Baracat, E. y Nogués, J.J. (2005), “WTO Safeguards and Trade Liberalization: Lessons from the Argentine footwear case”, Working Paper, World Bank.
Berlinski, J. (2008) “Política comercial y asignación de recursos en Argentina (comercio inter/intraindustrial, instituciones de defensa comercial y productividad”, capítulo 2 de Kume, H. (Coordinador), Crecimiento económico, instituciones, política comercial y defensa de la competencia en el MERCOSUR, Red MERCOSUR y Zonalibro (Uruguay).
Berlinski, J. (2006) “La integración profunda en el MERCOSUR (Perspectivas de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), en Berlinski, J., Pires de Souza, F.E., Chudnovsky, D. y Lopez, A. (Coordinadores), 15 años de MERCOSUR, Red MERCOSUR y Zonalibro (Uruguay).
Berlinski, J., Kume, H., Vaillant, M., Miranda, P., Ons, A., Romero, C. (2006), Hacia una Política Comercial Común del MERCOSUR, Siglo Veintiuno Editora Iberoamericana y Red Mercosur.
Nogués, J.J. y Baracat, E., (2005), “Economía política de las medidas antidumping y de salvaguardia en Argentina”, en Finger, J.M. and Nogués, J.J. (Editors) Salvaguardias y Antidumping en la liberalización comercial de América Latina (combatiendo el fuego con fuego), Banco Mundial y Siglo XXI Editores.
Nogués, J.J. (2000), “Régimen contra el comercio desleal de la Argentina: Análisis de su funcionamiento y propuestas de reforma”, Documento de trabajo, Versión preliminar.