Hacia fines de los años 70s, la República Popular de China (RPC) inicia su largo camino hacia un nuevo patrón de desarrollo, el cual rompería con las prácticas económicas del comunismo. Tal como lo había experimentado Japón y Corea del Sur en el pasado, China optaba por un modelo de crecimiento basado en las exportaciones. Pero, a diferencia de los estos países, la Inversión Extranjera Directa (IED) tendría un rol preponderante en el modelo seguido por la RPC. La apuesta rinde sus frutos y un período de crecimiento excepcional transforman la estructura económica del país, convirtiendo a China en la segunda potencia económica del mundo.
La promoción a las exportaciones así como la atracción de IED se constituyeron en los pilares del modelo de crecimiento, permitiendo generar un superávit comercial tanto como mantener una posición favorable en la cuenta de capital. Pero, pese al entusiasmo, China siempre mantuvo una política gradual frente a la inversión extranjera, inicialmente restringiendo la participación del capital extranjero a determinadas regiones y sectores económicos para luego ir progresivamente liberalizando su política en ambos frentes.
El entusiasmo fue menor aún en materia financiera, observando una (casi) nula participación de los flujos de capitales vinculados a transacciones de portafolio ó de aquellos asociados a deuda. En este sentido, la apertura de la cuenta de capital mantuvo siempre un enfoque selectivo, el cual fue considerado como imprescindible para el logro de rápido y estable crecimiento obtenido por las autoridades económicas . Debe destacarse que las autoridades aprendieron mucho de las crisis financieras evidenciadas a lo largo del proceso de apertura, tanto la observada en los ochenta en América Latina como la surgida una década más tarde en el sudeste asiático. Ello convenció al gobierno acerca de la importancia de adoptar una secuencia correcta.
De cualquier manera, hacia finales de los años 90s los controles de capital se comienzan a relajar. Primero, en función de los compromisos asumidos por el gobierno como consecuencia de la entrada de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2002. A partir del 2003, y en pos de financiar a las empresas chinas que salían a invertir en el exterior (“go global”) el gobierno facilita la salida de divisas para su financiamiento (campaña que también resulta utilizada por la autoridad monetaria para reducir presiones inflacionarias que comenzaban a florecer en el ámbito local). Así las cosas, el mantenimiento de un sendero de crecimiento llevó al gobierno a levantar parte de los controles preexistentes hacia mediados de la década pasada. Por caso, permitiendo a los residentes a comprar acciones extranjeras (aunque ello debería canalizarse por medio de ciertos inversores institucionales, los denominados QFII ) tanto como la posibilidad de convertir moneda local en extranjera hasta un monto anual de U$ 50.000. Paralelamente, la autoridad monetaria también concede a los residentes extranjeros la posibilidad de abrir cuenta en yuanes, al tiempo que los autoriza a comprar acciones tipo A en el mercado local (nuevamente, a través del fondos QII). El gobierno también flexibiliza las restricciones que pesan sobre la repatriación de capitales a las empresas transnacionales asociadas a ganancias operativas (lo cual también reducía las presiones inflacionarias). Pero, pese a todo, las restricciones sobre los capitales de corto plazo fueron mantenidas tanto como la cautela respecto al manejo de los flujos de deuda transfronterizos. La irrupción de la crisis financiera internacional revertirá alguna de las medidas aquí comentadas. Así, se interrumpe la política de “salida fácil” al tiempo que se ataca la fuga de capitales.
A lo largo del período descripto, la economía creció sin grandes amenazas inflacionarias ó, en todo caso, las mismas siempre se mostraron acotadas, todo ello gracias a la políticas aplicadas por el Banco Popular de China (BPC). La política fiscal vino a suplementar la monetaria, permitiendo al gobierno el mantener su autonomía política así como también limitar la vulnerabilidad externa del país.
En materia cambiaria, China mantuvo un sistema de tipo de cambio diferenciado hasta el año 1994, estrategia de uso generalizado entre las economías en desarrollo hasta los años 80s. De allí en más, las autoridades adoptaron un esquema de tipo de cambio único de tipo flexible, aunque en la práctica se pegaba al Yuan a la moneda norteamericana. Dicha “isla de estabilidad” al decir de Robert E. Rubin, le permitió a China mantenerse a flote al momento de la crisis asiática. La política cambiaria se mantuvo prácticamente inalterada hasta que en 2005 el tipo de cambio pasa a determinarse en función de una canasta de monedas, aunque el dólar mantendrá un papel determinante en dicha canasta. La irrupción de la crisis financiera en 2008 induce a la autoridad monetaria a acotar la (ya de por sí acotada) banda de flotación (U$ 1 = 6,83 yuanes, a partir de Junio). Así las cosas, a partir de Junio del 2010, y frente a las crecientes presiones internacionales, las autoridades deciden dar por terminado el esquema de paridad anterior iniciándose, ahora sí, un proceso de apreciación de la moneda doméstica que continua en la actualidad.
En lo que hace a la tasa de interés, el gráfico precedente estaría evidenciando una tendencia hacia restringir la liquidez del mercado al momento de surgir la crisis, política que será posteriormente abandonada a fin de fortalecer el mercado interno. La autoridad monetaria vuelve a subir las tasas hacia mediados del año 2010, ahora interesada en atacar el problema de la inflación. Pero, a diferencia de lo observado en otras latitudes, la tasa de interés no ha sido una herramienta muy utilizada en China. La autoridad monetaria ha hecho un uso más pronunciado de los requerimientos mínimos de reserva (RMR), instrumento que también ha sido aprovechado para esterilizar los flujos de capital entrante (y de manera menos onerosa para el fisco) . Así, y tras el objetivo de mantener la inflación bajo control, la autoridad monetaria impone mayores restricciones a los préstamos al tiempo que inicia un proceso de aumento en los requerimientos mínimos de reserva (RMR) de los bancos comerciales. Ciertamente lo anterior es palpable a partir del 2000 aunque, pese a lo generalizado de su uso, el instrumento habría perdido efectividad . Lo anterior ha llevado a la autoridad monetaria a reasignarle importancia a la tasa de interés como instrumento de política.
Desde una perspectiva global, la fijación de un tipo de cambio fijo acoplado a la decisión de mantener bastante cerrada su cuenta de capital ha permitido a China seguir una política monetaria bastante independiente. Ello permitió desconectar la tasa de interés local de la internacional . El modelo perseguido, el cual ha generado importantes superávits en la balanza comercial al tiempo que mantenía una cuenta de capital superavitaria, también le permitió acumular vastos niveles de reservas en moneda extranjera, pasando de U$ 186,3 mil millones en el año 2000 a más de U$ 3,04 trillones a principios del 2011. La autoridad monetaria hizo uso de diversos instrumentos a fin de esterilizar los flujos de fondos que llegaban del exterior aunque, a partir del 2005 destacan, primero, las operaciones de mercado abierto y, luego, a partir del 2009, del uso del requerimiento mínimo de reserva .
Hasta el momento, la inconvertibilidad del yuan tanto como la escasa apertura que muestra su cuenta de capital les ha permitido a China mantenerse al margen de la extremada volatilidad que muestran los mercados financieros internacionales. En este sentido, existe un consenso generalizado que destaca las ventajas que ha generado el control sobre los flujos de capitales de corto plazo para el desarrollo de la RPC. La mayor autonomía también ha sido aprovechada por las autoridades monetarias, fortaleciendo el uso de los RMR al tiempo que el contexto les permitía mantener un mayor control sobre las tasas de interés. Todo lo anterior le ha permitido a China aprovechar de las ventajas que brinda un tipo de cambio (relativamente) estable en materia comercial. Pero, la creciente prominencia que esta adquiriendo China en el contexto mundial empuja a las autoridades hacia la internacionalización de la moneda doméstica tanto como hacia un régimen de mayor flotación. En este contexto, la pregunta es hasta cuando podrá mantenerse la regulación que pesa sobre dichos flujos .
Micro
Cualquier libro de texto podría catalogar al sistema imperante en China, sin lugar a dudas, como un ejemplo de represión financiera, incluido un significativo involucramiento del Estado en el sistema financiero. Lo anterior sumado a una alta tasa de ahorro (promedio del 40% del PBI) sentó las bases de un amplia cartera de depósitos bancarios, que permitió a la banca local crecer al punto de eclipsar a sus competidores norteamericanos .
A fuerza de verdad, las reglas jugaron un rol preponderante en dicho proceso de expansión. A partir del 2001, las autoridades promulgaron una serie de regulaciones y normas las que, entre otros objetivos, controlaban la expansión de los préstamos (en moneda local) por parte de la banca extranjera asentada en el país . En definitiva, la regulación siempre ha favorecido a los bancos locales y el Estado. Dicha posición le ha permitido mantener una posición preponderante en el sistema financiero, incluido un rol destacado en su gobernanza así como en la designación de sus directivos . Lo anterior le ha permitido, a la autoridad monetaria, seguir guiando la política crediticia. De cualquier modo, no caben dudas que la autoridad monetaria avanzó, y mucho, en la reorganización corporativa del sector .
Bajo el comunismo de Mao el BPC tenía un rol dual, guiando al gobierno en su política monetaria pero también actuando como banco comercial. Dichas funciones serán desacopladas en 1984 con la creación del Banco Industrial y Comercial de China (ICBC por sus siglas en inglés), quedándose este con las funciones comerciales del BPC al tiempo que éste último mantenía la responsabilidad en materia monetaria . De allí en más se va ir generando un nuevo modelo financiero comprendiendo una multiplicidad de entidades de diferente tamaño y mayoritariamente de propiedad pública, conjunto que podría descomponerse en 4 grandes grupos. Un primero involucrando a los cuatro grandes, conformado por el nombrado ICBC a los que debería agregarse el Banco Agrícola de China (ABC por sus siglas en inglés) , Banco de Construcción de China (CCB por sus siglas en inglés) , y el Banco de China (BC) , aunque a este grupo también podría agregarse un quinto: el Banco de Comunicaciones (BOCOM). Desde una perspectiva legal este colectivo se aglutinará bajo la denominación de “Banco Público”, al tiempo que los bancos cooperativos comienzan a transformarse en “Bancos Comerciales Locales”. La nueva legislación bancaria de 1995 también otorga mayor peso al mercado, particularmente dando un mayor grado de libertad al rol de las entidades financieras en el proceso de asignación del crédito. La medida también iba dirigida a imponer mayor responsabilidad a los bancos comerciales, ya que éstos debían hacerse cargo de las pérdidas y no solo mantener para así las ganancias (cuando las hubiera). La competencia se fortaleció hacia fines de la citada década, momento en que surgen un nuevo grupo de bancos, todos ellos de carácter local . La reforma también recrea un tercer (Banco de Desarrollo Agrícola de China – ADBC; el Banco de Importación – Exportación de China – EIBC; Banco de Desarrollo de China - CDB) y un cuarto grupo de bancos (este último vinculado a empresas públicas) .
El proceso de transformación continuó con la introducción de una serie de reformas corporativas, incluida la transformación de la banca pública de carácter cerrado en una de tipo abierta. Paralelamente se inicia un proceso de privatización, aunque parcial, de la banca pública el cual comienza con la salida al mercado de BOCOM. Al mismo tiempo, el gobierno avanza con una fuerte restructuración financiera, la cual incluye un fuerte proceso de saneamiento de carteras en mora. Como corolario de los trabajos de restructuración y reforma los principales bancos comerciales comienzan a ser listados en las bolsas de Hong Kong y Shanghái, proceso que transforma el sistema financiero chino.
En lo global, mucho del éxito del modelo económico debe asociarse a la presencia de la banca pública así como a la posibilidad de financiarse con bajas tasas de interés que tuvieron las firmas locales. Durante la década que comprende el período 1998-2007, la tasa de interés promedio fue fijada (nominalmente) al 3 por ciento anual, lo cual redundó en una tasa efectiva anual del 2,1%. A partir del 2007, las autoridades monetarias comienzan a introducir cierta flexibilidad en el proceso de fijación de la tasa de interés, aunque siempre mantienen una política de créditos diferenciados (PBC, 2010). Ahora bien, no son pocos quienes critican al esquema de asignación de créditos, particularmente por el alto nivel de préstamos incobrables con los que se hallan los bancos al final del día. Esto ocurrió en los 90s , y volvió a ocurrir en la década pasada . Ya más recientemente, los bancos también mediaron en el gigantesco paquete de ayuda financiera lanzada para paliar los efectos recesivos de la crisis financiera internacional. Los principales beneficiarios fueron empresas públicas tanto como distintos estamentos del gobierno regional o local, los cuales destinaron los fondos a ampliar la capacidad instalada y/o invirtieron en obra pública. Sin embargo, la creciente capacidad ociosa observada en numerosos sectores industriales como la ineficiencia con que se ha gastado el dinero en la obra pública ha generado que numerosas voces se hayan lanzado a proclamar los riesgos crediticios que generan estos préstamos .
Desde una perspectiva política, las medidas regulatorias acompañaron, en todo momento, a los lineamientos macroeconómicos del gobierno tanto como a sus objetivos de desarrollo. Las autoridades blindaron al sistema financiero doméstico de los flujos de capitales internacionales imponiendo fuertes límites a los mismos al tiempo que limitaban la entrada de bancos extranjeros al país así como también mantenían fuertes restricciones a las transacciones en moneda extranjera . Del mismo modo, el gobierno prohibió a la banca local hacerse de fondos en el exterior a fin de redirigirlos al mercado local, lo cual también minimizaba cualquier problema de desfasaje cambiario - aunque tal posibilidad habría tendido a crecer en los últimos tiempos . El enfoque conservador seguido por las autoridades en materia regulatoria ha permitido también aislar (aunque, no totalmente) a la banca local de la crisis financiera internacional. Con el objetivo de prevenir la aparición de burbujas en el sector inmobiliario el gobierno también avanzo en lo referente a normativa prudencial, reforzando los controles sobre los préstamos hipotecarios. Pero, resta por ver la efectividad de dicha normativa. De cualquier manera, la fortaleza del sistema financiero chino es reconocida por un importante número de especialistas, como también son reconocidos los avances alcanzados en materia regulatoria y prudencial.
Treinta años atrás el régimen financiero chino era, sin ningún lugar a dudas, un ejemplo de sistema reprimido tanto como su alcance se mostraba bastante subdesarrollado. Hacia fines del 2010, los activos totales en manos de las instituciones bancarias chinas superan los 100 trillones de yuanes , con la mayoría de las operaciones originadas localmente. Los “cuatro fantásticos” ocupaban lugares destacados en las “grandes ligas financieras”, al tiempo que un total de 84 bancos califican entre los 1000 más importantes del mundo. Ciertamente, nadie puede negar el avance observado por los bancos chinos, a pesar de las grandes restricciones que aún presenta el sistema regulatorio. Para muchos, el éxito del modelo se debe a que China supo combinar una política de desregulación demarcada y flexible con represión financiera y desarrollo económico. Pero el secreto no solo fue de políticas, sino también radicó en elegir las instituciones adecuadas.
Instituciones
Antes de adentrar en los cambios más contemporáneos, no esta demás destacar que muchas de las políticas de aislación que siguió la RPC bajo Mao venían a contraponer las políticas de apertura extrema impuestas por las potencias imperiales hacia mediados del siglo XIX. Lo anterior muestra lo revolucionario que resultaba la política de apertura a la IED, tanto como la mirada cautelosa con la que decidieron iniciar esta nueva era las autoridades chinas. Eso si, en todo momento decidieron que los capitales entrantes deberían servir al proceso de desarrollo ahora iniciado, tanto como se debía minimizar el riesgo financiero. De allí en más, los volúmenes de inversión receptados fueron creciendo año tras año, convirtiendo en China al segundo destino más importante en materia de IED entrante, solo detrás de EEUU.
Inicialmente ausente del GATT, la firma de tratados bilaterales de inversión (TBIs ó BITs según sus siglas en inglés) se convirtió en política de Estado a fin de seducir a los inversores. En 1982 China deviene signataria de la Convención del CIADI (aunque la ratificaría mucho después), momento en que comienza a firmar TBIs. Al momento actual China tiene firmados más de cien acuerdos bilaterales , al tiempo que ha comenzado ha incrementarse su participación en los llamados Acuerdos de Libre Comercio (TLCs o FTAs según sus siglas en inglés). Aunque el número estaría planteando un excesivo apego a las reglas, para así atraer a los inversores, lo firmado no siempre otorgaba tantas garantías. Los primeros tratados firmados a principios de los 80s, lo fueron en un contexto donde la apertura todavía resultaba muy restringida. De allí que los acuerdos se hallan orientado a garantizar protección y garantías mínimas a los inversores . Hacia fines de los 90s el gobierno lanza una segunda generación de acuerdos, evidenciando una posición más favorable a los inversores , tanto como una mejor predisposición para con los tribunales arbitrales . Las autoridades preparaban el terreno para el cambio de status que evidenciaba el país: a partir de ahora se vuelven importante la IED China.
En relación a la apertura del mercado financiero, las amplias promesas hechas al momento de acceder a la Organización Mundial del Comercio (OMC), particularmente en términos de acceso al mercado, terminaron siendo bastante modestas. La serie de compromisos hecho en el ámbito del acuerdo GATS, los cuales fijaban una estrategia de apertura con inicio en 2002 y finalización en 2006 , ciertamente muy ambiciosa . También China había acordado abrir sus mercados financieros, permitiendo a los bancos extranjeros realizar operaciones con moneda extranjera con todo tipo de cliente (aunque parcialmente) así como involucrarse en cualquier tipo de operación en moneda local. Más aún, las autoridades acordaron conceder (a las empresas foráneas) el status de trato nacional. Asimismo, desde 2005 el gobierno admite la participación de los bancos extranjeros en el capital de la banca comercial. A partir de Septiembre del 2007, y favorecidas por las nuevas reglamentaciones, 25 entidades financieras provenientes, principalmente de EEUU, la UE y Japón, entraron al país .
Dejando de lado las promesas, el valor comercial de los compromisos permanecieron condicional a la interpretación e implementación de sus obligaciones . Así, por caso, China utilizó las medidas de regulación prudencial para restringir la participación de la banca transnacional. Imponiéndoles mayores requerimientos de capital o bien, tratando cada filial como una entidad legal distinta lo cual le permite exigir capitales mínimos a cada una de las filiales. Los bancos extranjeros también se hallan sujetos a ratios de liquidez más elevados, al tiempo que sus operaciones en moneda local resultaban limitadas. Los lineamientos estratégicos para la inversión extranjera lanzados por la Comisión Regulatoria del Sector Bancario mantiene importantes limitaciones a la participación de extranjeros como socios de la banca local (20% por inversor, y hasta un agregado del 25%). También se les impide abrir más de una filial por año, impidiendo cualquier tipo de competencia habida cuenta que cualquier banco local con presencia nacional mantiene una red de sucursales de aproximadamente 25.000 filiales. Además, y a pesar del lugar que puedan ocupar en el Directorio, los inversores extranjeros tienen poca o nula influencia en la administración del banco .
Todo lo anterior ha llevado a varios miembros de la OMC a lanzar una serie de quejas , las cuales cuestionan el rechazo a la entrada de competidores extranjeros. La RPC, por su parte, rechaza este tipo de cuestionamientos sobre la base que su sistema financiero no se encuentra maduro y, por ello, la importancia de las medidas regulatorias y prudenciales en vigor. En definitiva, todo lo anterior muestra lo acertado de un enfoque estratégico, lo cual deja escaso espacio para cualquier ilusión de que las autoridades van a abrir el mercado para que la banca extranjera finalmente alcance un posicionamiento estratégico en el mercado Chino.
Algunas conclusiones preliminares
A lo largo del prolongado proceso de transformación económica iniciado tras la muerte de Mao en 1978, China ha mantenido un férreo control sobre la cuenta de capital. El inicio de tal proceso coincidía con el fracaso que, en América Latina, mostraba un esquema de apertura indiscriminada. Con el paso del tiempo China decide profundizar su modelo de apertura, priorizando una salida exportadora y la entrada de inversores extranjeros. Aunque, ciertamente ello no implicó el otorgamiento de ilimitadas garantías o el abandono de una visión estratégica. Esta segunda etapa también estará signada por la presencia de una serie de crisis financieras, que ahora afecta a varios países del sudeste asiático, lo cual vuelve más cauto al proceso de apertura. Pero la apertura resultó mucho más condicionada en materia financiera, no solo en un primer momento sino hasta bien después de producida la entrada de China a la OMC. Esto último también refleja que la introducción de reglas no implicó abandonar una visión estratégica.
Hasta aquí todo lo que deja el caso Chino son enseñanzas. Sin embargo, la profundización de la crisis financiera internacional podría alterar el delicado sendero previamente pautado en el ámbito macroeconómico. El pedido por involucrar a China en el rescate Europeo o la creciente presión por internacionalizar la moneda doméstica podría acelerar los planes del gobierno. Lo anterior obliga a reforzar determinadas herramientas de política actualmente poco utilizadas (por caso, el rol de las tasas de interés en el manejo monetario) tanto como acelerar el proceso de apertura de cuenta de capitales (lo cual se vuelve necesario sí se quiere internacionalizar al yuan). Los desafíos también parecen importantes en el ámbito micro. La capacidad de influir en los comportamientos de ahorro de los individuos y las decisiones de inversión de las empresas se vuelve cada día más acotado. Del mismo modo, el proceso de internacionalización del yuan impone mayor rigurosidad en el ámbito de la regulación financiera. La secuencia, ciertamente, parecería perfecta desde el punto de vista institucional y de acuerdo a lo firmado en el ámbito multilateral o bilateral. Al menos desde la perspectiva de la RPC, que nunca aceptó reglas o normas que afectaran su sendero de desarrollo. Lo anterior no impidió los negociadores varíen su postura, y hoy exijan mayores garantías para sus inversores o planteen la conveniencia de abrir los mercados hacia donde se dirigen los mismos.