26/01/2016 Por: José Fanelli (CEDES)
A poco de comenzado el año, el gobierno ha dado a conocer las metas fiscales y de inflación que se propone alcanzar en 2016 y hasta el fin del mandato de Macri. El ministerio de economía informó que en 2016 espera reducir el déficit fiscal primario en 2.3% del PBI (1.5% por reducción de subsidios y 0.8% por reordenamiento del gasto) para llevarlo a 4.8% del PBI. Para los años siguientes se fija una pauta decreciente: 3.3% del PBI en 2017; 1.8% en 2018 y 0.3% en 2019. Con respecto a la inflación no se fijan metas sino bandas. Para este año se proyecta que la inflación se mueva entre el 20% y el 25% anual y que en el segundo semestre sea del 1% mensual. Para 2017 se establece una meta de entre 12% y 17%; para 2018 entre 8% y 12% y para 2019 entre 3.5% y 6.5%.
En línea con estos objetivos, el Banco Central ha estado reduciendo fuertemente la emisión hasta ubicarla en un 30% bien por debajo del 40%, que era el ritmo al que venía subiendo en la administración anterior. El ministro declaró que para el año se congelará la emisión en los niveles actuales de forma que la misma no supere el 25% de la base monetaria. Una cifra que, de cualquier forma, se ubica en el techo de la banda de inflación.
Estas metas evidencian que, a diferencia de la estrategia de shock elegida para eliminar el cepo, las autoridades han optado por una reducción gradual de los desequilibrios en el plano fiscal y de la inflación. Es importante tener en cuenta, no obstante, que la magnitud de los desequilibrios heredados es tan significativa que aún dentro de una estrategia gradualista las metas no serán fáciles de alcanzar. Aún falta que el gobierno corrija efectivamente las tarifas de electricidad y gas y que se lleven a cabo las negociaciones paritarias. Ambos factores presionarán sobre la inflación y, también, sobre el gasto público que deberá absorber los aumentos de salarios y jubilaciones, dos componentes que explican una buena proporción del gasto.
Más allá de esto, la orientación general que se le está dando a la política de estabilización sería difícil de criticar. Los pasos que está tomando el gobierno son los necesarios para tratar de ir cerrando los marcados desequilibrios heredados de la gestión anterior. Luego de eliminar con bastante éxito los controles cambiarios, resulta lógico que ahora se continúe con la tarea de controlar la emisión monetaria y tratar de reducir el déficit fiscal.
Que la política económica tenga ahora una orientación más coherente es, sin dudas, un hecho muy auspicioso a la luz de lo que venía ocurriendo en la Argentina en los últimos años. Pero, obviamente, con moverse en el sentido correcto no es suficiente. Dos requisitos adicionales que vale la pena destacar en función de la coyuntura actual son, primero, acertar con la secuencia y sincronización en la implementación de las medidas requeridas para cumplir con las metas y, segundo, manejar con éxito las restricciones de economía política, lo que en gran medida depende de factores políticos y no sólo económicos.
Secuencia y sincronización
Por definición, en un programa de shock la secuencia de implementación de las medidas es menos importante ya que los ajustes se introducen de manera simultánea. La dificultad más relevante en un programa de shock viene inmediatamente después de la implementación y tiene que ver con la capacidad para controlar las consecuencias del shock. Hay dos obstáculos particularmente relevantes. Por un lado, es vital alinear las expectativas privadas con las metas planteadas por la autoridad en el plano monetario y de evolución de los precios. Esto suele ser muy difícil en el contexto de incertidumbre que se produce cuando el shock introduce un cambio súbito en los precios relativos y en las variables fiscales y monetarias. Por otro lado, como el shock cambia los precios relativos, los impuestos y el gasto y ello tiene efectos distributivos, un punto clave es estar en condiciones de manejar las reacciones de los grupos cuyos ingresos resultan afectados negativamente.
Un programa gradualista tiene la ventaja de reducir la incertidumbre de corto plazo e inducir cambios menos drásticos en la distribución. En un escenario menos incierto y con menos puja distributiva la tarea de coordinar las expectativas se simplifica en la medida que el Banco Central y la tesorería vayan cumpliendo con sus compromisos en términos de las metas fijadas. Asimismo, los conflictos pueden manejarse mejor si se distribuyen los ajustes en el tiempo y se van implementando medidas paliativas. Por ejemplo, en consonancia con su enfoque gradualista, el gobierno está buscando corregir paulatinamente las tarifas de electricidad y gas; implementará una tarifa social; se propone disminuir el IVA para la canasta básica y ampliará el universo de beneficiarios de la AUH.
Pero el gradualismo tiene dos problemas. El primero es que hay que financiarlo. El segundo es que sus beneficios no vienen sin costos. El gradualismo requiere financiamiento porque una consecuencia inmediata del ajuste paulatino de tarifas con medidas de protección social es que el déficit fiscal se reducirá menos. El gradualismo tiene costos porque el déficit fiscal sólo se puede financiar con ahorro doméstico o con ahorro del resto del mundo y esto puede generar obstáculos difíciles de superar.
Un primer obstáculo a destacar surge cuando la disponibilidad de ahorro es limitada. En tal caso, los fondos que se utilizan para financiar el déficit no se pueden usar para la inversión y ello retrasa el crecimiento. Para ganar credibilidad fiscal, sería muy útil que el gobierno estableciera una regla de oro según la cual el endeudamiento debería estar permitido solamente para financiar inversión pública. Hoy esta regla es difícil de cumplir, pero sería razonable plantearla como un criterio para el futuro.
Un segundo obstáculo se produce cuando no hay financiamiento externo disponible. Más específicamente, si la Argentina no vuelve a acceder al crédito externo, el ahorro del resto del mundo no estará disponible para financiar al gobierno y, por lo tanto, todo el peso del financiamiento del déficit recaerá sobre el sector privado. Si esto ocurre, el nivel de actividad no terminará de remontar. Asignar el escaso ahorro doméstico a un sector público que gasta en rubros de dudosa utilidad e invierte muy poco implica menos gasto privado y menos perspectivas de crecimiento. Esto es lo que ha venido sucediendo hasta ahora. La conjunción de excesivo déficit fiscal y falta de financiamiento externo –agravado por la salida de capitales y la pérdida de reservas– fue una de las causas primarias del estancamiento del último tramo del kirchnerismo porque llevó al gobierno a apropiarse del ingreso disponible privado vía impuesto inflacionario y/o vía colocación de bonos del Banco Central o la tesorería. En una situación así, con un Banco Central que emite para financiar el déficit porque no hay otra alternativa, la promesa de alcanzar una cierta meta inflacionaria siempre será poco creíble.
Al menos por ahora, el hecho de que se haya levantado el cepo sin mayores convulsiones sugiere que existe liquidez suficiente en dólares en el sector privado. Pero el gobierno, en cambio, sigue financiándose vía emisión monetaria o colocando Lebacs y Novacs a tasas de interés altas. Si el déficit fiscal no va a bajar rápido, la amenaza de dominancia fiscal va a persistir. La única forma de desactivar la amenaza de dominancia fiscal y, por ende, de emisión excesiva a corto plazo, es tener acceso al crédito del resto del mundo a tasas y plazos razonables.
Nótese que el gradualismo genera un dilema de política. Por un lado, la regla de oro aconseja no endeudarse si no es para financiar inversión pública y, por otro, hoy es conveniente conseguir ahorro externo para financiar al gobierno para estabilizar la inflación sin generar fuerzas recesivas.
Para enfrentar este dilema, un gobierno gradualista responsable debería endeudarse en el exterior y dejar en claro que el objetivo es ir implementando una regla de oro una vez que la estabilidad se vaya afirmando. La política económica iría ganando credibilidad en la medida que se fuera cumpliendo con la promesa de reducir el déficit porque ello haría que el crédito externo fuera cada vez menos necesario para necesidades coyunturales y se abriría la posibilidad de financiar las obras de infraestructura que el crecimiento sostenible demanda.
Lo anterior pone en blanco sobre negro la secuencia que debería seguir la estabilización gradualista para no ser recesiva. Si el déficit fiscal será alto este año y el que viene, una condición para crecer es conseguir financiamiento externo para el gobierno. Esto pone en primer plano la necesidad de arreglar la cuestión de los hold outs. Lo que se puede ganar o perder en la negociación hay que compararlo en primer lugar con la porción de ingreso que la Argentina pierde con una recesión que se prolongue. Cada punto menos de PBI que la Argentina produce en relación con su PBI potencial son unos 5.000 millones de dólares y el gobierno, como es sabido, se lleva una buena parte de eso.
El financiamiento externo, por otra parte, permitiría una mejor sincronización entre la política fiscal y la monetaria. Al librarse de la presión de la dominancia fiscal, el Banco Central ganaría autonomía para manejar la oferta monetaria en función de la meta de inflación. Por otra parte, si la inflación se redujera según lo esperado, ello daría lugar a un pequeño círculo virtuoso. Por una parte, una inflación menor significa menos impuesto inflacionario y eso actúa de manera similar a una reducción de impuestos: pone más plata en el bolsillo de los consumidores y expande el nivel de actividad. Por otra parte, tanto una caída de la inflación como una expansión de la actividad implican un incremento de la demanda de dinero y ello, por supuesto, simplifica el trabajo del Banco Central; al menos en la Argentina donde el problema crónico es el exceso de oferta y no de demanda de dinero.
Economía política
El enfoque de economía política se diferencia del de la economía a secas en que toma en cuenta tanto los efectos distributivos de diferentes configuraciones de las variables económicas como las reacciones políticas de los grupos e individuos involucrados. Además, como el marco institucional determina en gran medida los márgenes de acción política, en este enfoque las políticas económicas no se analizan independientemente de la situación institucional. Un programa de estabilización muy bien diseñado que no tomara en cuenta las reacciones en el plano distributivo podría fácilmente fracasar debido a la incapacidad para procesar las reacciones políticas dentro del marco institucional existente.
Cuando se observa la coyuntura con este enfoque dos cuestiones surgen de manera clara: las negociaciones paritarias y las consecuencias del ajuste gradual de las cuentas fiscales.
El marco institucional para la negociación de salarios son las paritarias y las mismas son libres. Por lo tanto, el gobierno sólo puede actuar por medio de la persuasión y la presión política sobre los sindicatos y las empresas para lograr un objetivo clave: que la negociación se realice en función de la inflación proyectada por las autoridades y no en función de la inflación pasada. En este sentido es esencial que no se tome como norma la inflación observada en el período previo e inmediatamente posterior al levantamiento del cepo, cuando los efectos de la devaluación actuaron con mayor fuerza. En diciembre la inflación fue, según el índice de la ciudad, del 3.9 % y la inflación anual de 2015 de 26.9%. Estos guarismos están por encima de la inflación proyectada por el gobierno. Algunos gremios ya adelantaron cifras superiores al 30% para "empezar a hablar" y otros, como los bancarios, piden una compensación por la mayor inflación de estos meses. Esto sugiere que el piso que se plantean toma la inflación anual pasada pero corregida por la aceleración asociada con la eliminación del cepo.
Si el gobierno no logra encauzar las negociaciones dos escenarios son posibles. El primero conlleva una aceleración de la inflación, si los mayores aumentos de salarios son convalidados por el Banco Central mediante aumentos de la oferta monetaria en consonancia con esa aceleración. Esto implicaría más impuesto inflacionario, lo que terminaría erosionando los salarios. La segunda es una recesión si el Banco Central no convalidara los mayores precios. Si los precios subieran más que la oferta monetaria, el crédito se encarecería y habría menos liquidez para gastar. Un escenario más recesivo sería funcional para poner los salarios en caja pero muy poco digerible desde el punto de vista político, dado que la economía está ya más o menos estancada hace tiempo.
Dado este cuadro, el argumento más fuerte del gobierno es que si los salarios se adaptaran a la inflación esperada sería posible al mismo tiempo reducir la inflación y evitar una recesión. Esto implicaría menos impuesto inflacionario y más creación de empleos. El desafío importante para el gobierno es lograr que sus promesas sean creíbles. Es aquí donde la política tiene que hacer su aporte: para lograr credibilidad la consistencia técnica es una condición necesaria, pero el resto es política. Una alternativa que planteó el gobierno es la de un acuerdo social, pero hoy parece congelada.
Un factor que, por supuesto, no ayuda para nada en la construcción de credibilidad es el hecho de que las autoridades del INDEC hayan hecho público que no estarán en condiciones publicar información sobre el IPC hasta dentro de unos ocho meses. Y no sólo eso. Tampoco estarán disponibles otros indicadores clave sobre el nivel de actividad. Como la apuesta de la política económica es reducir la inflación sin afectar la actividad y, para ello, se optó por el gradualismo, no contar con esa información le hace un flaco favor a la posibilidad de construir credibilidad y lograr consensos.
En cuanto al ajuste gradual de las cuentas fiscales y la economía política, es razonable conjeturar que una razón básica por la que el gobierno se inclinó por esa alternativa fue la de evitar las consecuencias distributivas de un ajuste más ambicioso del presupuesto. De hecho, como ya se dijo, se implementaron medidas de suavización de los efectos sobre los sectores de menores recursos que tienen un costo fiscal significativo.
Será difícil financiar esto de manera sostenible si la economía no comienza a crecer. La única situación en la que se puede compatibilizar la sosteniblidad fiscal con el gradualismo y la economía política es aquélla en la cual la economía crece. Un ejemplo muy claro es el de la seguridad social. El gasto en ese rubro ronda el 10% del PBI y se trata de un gasto que es difícil reducir pues se ajusta nominalmente de manera automática. Por lo tanto, la única forma de reducir la proporción del PBI que se gasta en seguridad social es que ese gasto crezca menos que el PBI en el futuro. En este sentido hay que considerar que nuestro país aún no tiene una gran proporción de adultos mayores en la población, pues está en la etapa del bono demográfico. Si gasta una proporción alta del PBI en jubilaciones es porque el PBI lleva décadas creciendo a tasas muy bajas. Podría decirse, en relación con esto, que las aspiraciones respecto del bienestar de nuestros mayores han ido, lamentablemente, por delante de los logros en cuanto a productividad.
La única parte flexible y relevante del gasto son los subsidios al consumo de electricidad y gas y por ello es de esperar que haya un incremento sistemático en las tarifas. Esto reducirá el ingreso disponible de la población. Pero si las cuentas fiscales se equilibran y el gobierno emite menos dinero, lo que se saca por tarifas se devuelve vía una reducción del impuesto inflacionario. No debería, por ende, generar grandes problemas distributivos. Sobre todo teniendo en cuenta que habrá una tarifa social.
Por último, la caída del precio del petróleo seguramente jugará a favor de la estabilización. Es un factor positivo porque reduce el desequilibrio en la balanza energética y en el presupuesto público, en el que pesan fuertemente los subsidios a la energía. Como país importador neto de energía, nuestro ingreso nacional sube cada vez que el precio del petróleo baja. Otra cuestión a considerar, en relación con esto, es si tiene sentido que los consumidores sigan subsidiando a los productores domésticos de petróleo, que reciben un precio muy por encima del valor internacional del petróleo. Esta es también una política heredada del pasado que debería ser reevaluada.
Por supuesto, hay que tener en cuenta que la caída del precio del petróleo se está dando en un contexto internacional muy enrarecido. Las bolsas de los países desarrollados han experimentado caídas importantes en lo que va del año y los mercados empiezan a dudar de si el incremento de las tasas por parte de la FED no fue prematuro.