Esta época del año invita a realizar un balance de lo ocurrido en el año con la intención de anticipar qué puede esperarse a futuro. Un insumo esencial para evaluar la calidad de los resultados observados y delinear escenarios probables son las pautas de política fijadas por el gobierno tanto para el año que termina como para el que empieza. Justamente debido a esto último, en la Argentina la tarea dista de ser sencilla: las autoridades son extremadamente parcas a la hora de explicar qué se proponen y cómo piensan lograrlo. Para muestra basta un botón: a pesar de que en diciembre del año pasado se inició un nuevo turno presidencial, no hubo presentación de un programa económico explícito y detallado y buena parte de las medidas más importantes que se tomaron ni siquiera se mencionaron en la campaña electoral (cepo cambiario, mudanza de propiedad en YPF). De hecho –y aunque suene paradójico –, la regla de política que el gobierno aplica con mayor consistencia es la de preservar para sí un amplio margen de discrecionalidad en la decisión e implementación de medidas económicas.
Ante estas circunstancias, para evaluar resultados y configurar escenarios posibles, al analista no le queda otra alternativa que recurrir a un enfoque conductista: primero, observar las acciones del gobierno y tratar de inferir qué objetivos las motivaron; luego, imaginar por qué se utilizaron ciertos instrumentos y no otros en la búsqueda de esos objetivos y, por último, conjeturar cuáles podrían ser las pautas e iniciativas de política en el futuro, dados los eventos que se esperan. Ensayamos un ejercicio de este tipo en lo que sigue.
¿Qué objetivos guiaron la política económica en 2012?
Cuando se juzga el año 2012 a partir de las acciones del gobierno, surge que el objetivo de política que se privilegió fue el de evitar una crisis del sector externo. En términos operativos: la meta fijada fue cumplir con la totalidad de los servicios de la deuda externa sin tener que utilizar una cantidad excesiva de reservas. Se puede conjeturar que el gobierno temía una crisis externa a partir de dos hechos. El primero es que la salida neta de capitales privados en 2011 alcanzó la espectacular cifra de 21.500 millones de dólares. La segunda es que la expansión económica de 2010-11 fue acompañada de un dramático crecimiento del déficit de la balanza energética. Debido al incesante aumento de las importaciones en ese rubro, desapareció el significativo superávit de cuenta corriente que la economía había estado generando durante casi una década. Ese superávit fue esencial para financiar la gran salida de capitales que se produce a partir de 2007, impulsada por el debilitamiento del clima de inversión. En este marco, es posible argumentar que las autoridades anticiparon hacia fines de 2011 que no sería posible simultáneamente: cumplir con los servicios de la deuda externa, financiar la salida de capitales privados, mantener las importaciones energéticas y conservar las reservas internacionales. De la mano del déficit energético había reaparecido la restricción externa y, como tantas veces en el pasado, habría que adaptar el nivel de actividad interno a la disponibilidad de dólares si se deseaba honrar la deuda.
Un segundo objetivo clave que se revela a partir de la conducta de las autoridades fue el de repartir con criterios políticos los costos del ajuste externo: esos costos debían incidir lo menos posible sobre los sectores que tienen mayor propensión a votar por el gobierno. Este objetivo llevó a descartar la depreciación del tipo de cambio como instrumento. Si bien a mediano plazo un tipo de cambio real competitivo ayuda a generar divisas, productividad y empleos, en el corto plazo tiene efectos deletéreos sobre los ingresos y, probablemente, sobre el nivel de actividad. Es razonable conjeturar que las autoridades deseaban llegar a 2013, un año electoral, con el mayor nivel de actividad posible. Para lograr un ajuste políticamente digerible se recurrió a instrumentos poco convencionales e incluso algo arcaicos, si se los juzga con los parámetros de las teorías y prácticas macroeconómicas más modernas. Entre esos instrumentos sobresalen: la represión de importaciones; la quasi-prohibición de facto de la compra de divisas por casi cualquier motivo (desde la remisión de utilidades hasta el ahorro privado); el financiamiento monetario del déficit fiscal; tasas de interés negativas con represión financiera, administración del tipo de cambio nominal como arma anti-inflacionaria, y nacionalización de empresas.
¿Cuáles fueron los resultados?
Las medidas fueron exitosas si se las juzga en función del objetivo que se privilegió: la Argentina cerrará el año con un superávit comercial muy significativo (de alrededor de 12.000 millones de dólares), la fuga de capitales se ha ido reduciendo hasta hacerse mínima hacia fin de año y, como consecuencia, el gobierno estará en condiciones en cerrar 2012 habiendo abonado al exterior 8.500 millones de dólares con una merma en las reservas de 4.000 millones. Los resultados son mucho menos alentadores cuando se los juzga en base al segundo objetivo: el uso de instrumentos no convencionales para mitigar los efectos del ajuste. El nivel de actividad, el empleo y los ingresos recibieron el impacto del ajuste y ello se hizo sentir en el campo político en la medida que el gobierno perdió el apoyo de sectores que lo venían respaldando, sobre todo en el campo sindical. Por otra parte, tal como podría anticiparse en función de lo que se enseña rutinariamente en los cursos de macroeconomía, la utilización de instrumentos no convencionales se convirtió en una fuente de desequilibrios y distorsiones por derecho propio.
Vale la pena repasar con algo más de detalle los resultados obtenidos ya que muchos de los desequilibrios existentes serán heredados por la economía del 2013.
1. El superávit comercial se logró al costo de un fuerte achicamiento del comercio exterior argentino. Esto fue así porque la política buscó aumentar el saldo comercial en un contexto en que ya estaban cayendo las exportaciones. En función de ello, el único camino era reducir las importaciones en mayor medida que las exportaciones. No sorprende, entonces, que el volumen del comercio exterior argentino se haya reducido aún más que el comercio internacional y, particularmente, latinoamericano. De esto se sigue que las medidas de ajuste implementadas tuvieron un efecto negativo que potenció los shocks provenientes del exterior. Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta que las exportaciones, a su vez, se resintieron debido a la apreciación del tipo de cambio real y la suba de costos de dólares. Este hecho es evidente en relación con los productos que cuentan con menor margen competitivo internacional y están pasando por momentos difíciles como las exportaciones regionales (vinos; frutas). En este marco, la mudanza de política monetaria en Brasil, que se tradujo en un real más débil, potenció la erosión de la competitividad de la industria nacional
2. Una reducción de las importaciones de magnitud tan significativa sólo pudo lograrse al costo de desacelerar la actividad económica de manera abrupta. La economía pasó de crecer 8,8% en 2011 a hacerlo alrededor de un 2,5% en 2012. Las autoridades atribuyeron el menor crecimiento a una mala situación internacional (“el mundo se nos cayó encima”). Sin embargo, ese argumento es débil para explicar la desaceleración si se considera, por un lado, que América Latina en promedio creció más que la Argentina en 2012 (cuando la situación venía siendo la opuesta desde 2003 en adelante) y, por otro, que el precio de nuestro principal producto de exportación alcanzó niveles récord. En este sentido, los efectos positivos para la actividad industrial de un mayor proteccionismo en términos de sustitución de importaciones fueron más que compensados por los efectos negativos de la falta de insumos y el debilitamiento de la demanda agregada que vino de la mano de las medidas de ajuste (aumento de impuestos, reducción del gasto en inversión pública y privada).
3. La inversión productiva sufrió una caída mayor que otros componentes de la demanda agregada, lo que afecta la sostenibilidad del crecimiento. La represión de las importaciones y el ajuste macroeconómico, implementados en el contexto de un mal clima de inversión, afectaron de manera más pronunciada a las importaciones de bienes de capital y a la inversión en general, que ya se ubica por debajo del 18% del PBI en el tercer trimestre, según la estimación de Ferreres. Bajo estas circunstancias, con la inversión y las exportaciones cayendo, la demanda agregada sólo se sostuvo en base al consumo público y el privado. En este segundo caso, un factor dinamizador ha sido que los agentes privados optaron por el consumo de bienes durables y no durables, dada la imposibilidad de ahorrar en dólares y el escaso atractivo de colocar el dinero en los bancos a tasas de interés negativas.
4. Al privilegiar el ajuste del sector externo, el gobierno no pudo implementar políticas anti-cíclicas y ello profundizó la desaceleración. Cuando son afectados por un shock negativo, los países que administran bien la macroeconomía están en condiciones de implementar políticas anti-cíclicas, de forma de evitar un enfriamiento excesivo de la economía. Administrar bien es sencillo: hay que guardar en la época de vacas gordas para tener reservas para gastar en los períodos de vacas flacas. La forma más simple de hacerlo es seguir la regla de los superávit gemelos: generar superávit de cuenta corriente y superávit fiscal cuando el mundo nos sonríe con buena demanda por nuestras exportaciones y la recaudación fiscal aumenta porque la economía crece. No es tan difícil. En el período anterior a 2007 el país generó superávit gemelos. Cuando “el mundo se nos cayó encima” en 2008-9 las autoridades pudieron hacer política anti-cíclica porque en la etapa previa de crecimiento el país venía generando esos superávits. En 2011, en cambio, cuando la economía crecía fuerte las medidas anti-cíclicas se obviaron y, en consecuencia, los superávit gemelos brillaron por su ausencia: en 2011 la cuenta corriente cerró cerca de cero y hubo déficit fiscal con la economía creciendo al 8,8%. No sorprende, entonces, que al empeorar la situación en 2012 no haya habido margen para evitar un ajuste pro-cíclico de las importaciones que repercutió sobre la actividad. Ya hemos subrayado en notas anteriores que el desequilibrio energético jugó un rol clave en la desaparición de los superávit gemelos: por un lado, los subsidios a la energía aumentaron el gasto público e incentivaron la demanda en ese rubro; por otro, la mala gestión de la oferta energética llevó a un incremento espectacular de las importaciones que hizo desaparecer el superávit externo, a pesar de los buenos precios internacionales.
5. La generación de empleo se estancó, con consecuencias sobre el desempleo. Durante el mejor período de la última década, entre 2003 y 2006, la economía generó empleo a tasas espectacularmente altas y el proceso fue liderado por el sector privado. Desde 2007 a 2011, se creó empleo a una tasa muy inferior y, además, el gran generador pasó a ser el sector público. Ahora el sector privado no está generando empleo y el sector público tampoco, debido a las restricciones de financiamiento. Esto no sorprende: con desaceleración productiva, ajuste y costos en dólares en alza, no hay razones ni keynesianas ni clásicas para que el empleo aumente.
6. El carácter no convencional y discrecional de los instrumentos de política erosionó el marco institucional y empeoró el clima de negocios. El carácter discrecional de las políticas hace que sea muy difícil para el sector privado tomar decisiones. Esto es obvio en el caso de la inversión y por ello no sorprende que la misma haya caído, como ya se dijo. Pero la incertidumbre también afecta las decisiones de gasto y ahorro de las familias debido a que es difícil anticipar cuál será la carga tributaria sobre el salario o acceder a instrumentos de ahorro con tasa de retorno no negativa.
Dado este panorama en cuanto a resultados, una pregunta que surge naturalmente en relación con el 2013 es si el gobierno no terminará pagando todos los costos de ajustar el sector externo sin cosechar ninguno de sus beneficios. En este sentido, hay que tener en cuenta los tres factores siguientes.
(a) Un beneficio de pagar las deudas en tiempo y forma es el de mantener abierto el acceso al crédito externo, lo que permite a su vez refinanciar deudas y suavizar el ajuste que hay que hacer para honrar la deuda. El gobierno no ha hecho ningún esfuerzo por acceder a los mercados voluntarios de deuda y tiene que pagar todo el ajuste “en efectivo”.
(b) Los gobiernos evitan las crisis de pago para ser creíbles y mantener un buen flujo de inversión extranjera directa. Como la medida más importante para enfrentar el déficit energético fue el cambio de propiedad de YPF, el clima de inversión se enrareció y tampoco se está cosechando este beneficio.
(c) Un componente clave de todo ajuste del sector externo es incentivar la competitividad y las exportaciones porque ello permite generar empleo y demanda. Como el ajuste externo se hizo recurriendo a prohibiciones y controles sin mejorar la competitividad, todo el peso del ahorro de dólares está cayendo sobre las importaciones mientras las exportaciones regionales e industriales languidecen. Es un ajuste poco amigable con el empleo.
¿Y esto cómo sigue?
Si bien el análisis anterior ha revelado una serie de debilidades, como 2013 es un año político, es posible que el gobierno prefiera no cambiar de caballo en medio del río en la medida que los desequilibrios anteriores puedan irse manejando. En relación con esto, de nuestro enfoque conductista surge que las dos cuestiones a monitorear para el 2013 son, por un lado, la evolución de la restricción externa y, por otra, la capacidad del gobierno para mitigar los efectos de los desequilibrios heredados del 2012, sobre todo en lo que hace a las consecuencias para los sectores que son clave políticamente. En cuanto a la restricción externa, su evolución dependerá de los siguientes factores:
• El tamaño de la cosecha y sus precios. Si el clima ayuda la cosecha será bastante mejor que la de este año y, si los muy convenientes precios esperados se efectivizan, habrá un incremento significativo en los ingresos por exportación. Esto relajará la restricción que pesa sobre las importaciones y mejorará los ingresos fiscales. • El nivel de actividad en Brasil y la depreciación del real. Esto es central para las exportaciones industriales pero no se puede esperar nada espectacular. Si bien se anticipa que Brasil crecerá más que este año, la recuperación será débil. Adicionalmente, se conjetura que el real estará más depreciado para proteger la competitividad industrial. Si la situación global se enrarece, el real podría debilitarse aún mas.
• Los pagos a realizar de deuda. Este factor ayuda. Los pagos serán menores. La falta de crecimiento tiene el beneficio de no tener que abonar el cupón del PBI.
• Las importaciones de combustibles. Durante 2011 las importaciones se estabilizaron porque la economía prácticamente no creció. Si el nivel de actividad sube, las importaciones de energía crecerán. Hay que tomar en cuenta, además, que hay un “atraso” de importaciones debido a la represión de 2012 y las empresas tratarán de recomponer los stocks de insumos y los componentes para la inversión importados si la economía crece.
• El elemento de mayor incertidumbre para el cierre de la brecha externa es la demanda de activos externos por parte de los particulares. Por ahora la salida de capitales se ha detenido. Pero hay que considerar que la alta emisión monetaria que el gobierno necesita realizar para financiar el déficit termina en el bolsillo de los particulares; si la demanda de dinero cae, el mercado de cambios se va a desestabilizar, con consecuencias sobre el dólar marginal y la inflación.
En lo que hace a la herencia que deja el ajuste de 2012 el aspecto más difícil de manejar estará dado por el hecho de que la economía no genera empleo y que los ingresos reales de los trabajadores están amenazados por la inflación. Es difícil que el sector privado genere empleo pues todo hace prever que continuará el incremento de los costos internos en dólares. Si se tratara de corregir el tipo de cambio real ajustando el tipo de cambio nominal, la inflación se aceleraría y caerían los salarios reales. Si se tratara de generar empleo a través del sector público, aumentaría el déficit, habría que emitir para financiarlo y ello también aceleraría la inflación. Si se intentara controlar la inflación, habría que reducir el déficit para evitar emitir pero ello repercutiría sobre el nivel de actividad. Estos dilemas serán más o menos fuertes en función de lo que ocurra con las variables externas antes mencionadas.
En suma, aún cuando hubiese un relajamiento de la restricción externa, a las autoridades les resultará difícil manejar la economía doméstica debido al peso muerto que representa tener que financiar el déficit con emisión y tener que recurrir al tipo de cambio como única arma anti-inflacionaria. En este sentido, todo indica que los excesos en el uso de instrumentos no convencionales han dejado al gobierno en una posición poco envidiable. Por supuesto, también es cierto que si el sector externo mejorara en 2013, se abriría una oportunidad para corregir las distorsiones que le están impidiendo al gobierno cosechar los beneficios del ajuste que realizó en 2012. Pero la visión de esta nota es conductista y la observación de la conducta de las autoridades en instancias previas no aconseja conjeturar que el gobierno adoptará un camino de ese tipo en un año electoral.