La mayoría de los acuerdos de integración de América Latina son difíciles de comprender y evaluar. El MERCOSUR no escapa a la regla: lo que se anuncia es el acuerdo no se ajusta a lo que alcanzó ser. En cuestiones tan básicas como la membresía este problema se verifica. Esta nota organiza el análisis de un conjunto de hechos seleccionados organizados en siete dimensiones fundamentales. No hay propuesta de rediseño ni de cambios de política en materia de integración. La nota se limita a evaluar los hechos elegidos destacando tanto los logros como los aspectos inacabados del acuerdo.
Zona de libre comercio en construcción
A sus 20 años el MERCOSUR alcanzó a constituirse como una zona de libre comercio con una cobertura casi universal de productos considerando los instrumentos arancelarios. Es casi universal por dos motivos. A nivel de sectores existen dos en donde no rige el comercio a arancel cero para los cuatro países del MERCOSUR (sector automotriz y el azúcar). A nivel de instrumentos en el comercio intraregional siguen vigentes los impuestos a las exportaciones por parte de Argentina lo que implica un desvío de las condiciones establecidas en el tratado originario (Tratado de Asunción, 1991). Esta situación se mantiene sin modificaciones desde el año 2001. Otras restricciones al comercio (barreras no arancelarias) se han intentado reducir pero el éxito ha sido limitado. En el período reciente se ha empleado una gestión bilateral de los conflictos comerciales entre los socios en desmedro de los mecanismos institucionales previstos en el acuerdo.
Unión Aduanera en retroceso
En lo que refiere a la Unión Aduanera se han desarrollado algunos elementos constitutivos de una política comercial común. El instrumento más referido es el establecimiento de un Arancel Externo Común para los bienes que se importan fueran del bloque. Desde el año 1994, este instrumento se encuentra en un proceso de convergencia desde las estructuras arancelarias nacionales hacia la estructura común. El proceso no logró concretarse. Existen preferencias de políticas comerciales distintas (listas sectoriales y listas nacionales de productos con aranceles diferentes). Además, no se avanzó en un vasto conjunto de instrumentos imprescindibles de armonizar para tener una política comercial común. Desde el año 2001 las divergencias en la política comercial con terceros no se han reducido. La construcción de una unión aduanera implica establecer una nación comercial y compartir soberanía sobre la política comercial. Este objetivo claramente establecido en el acuerdo sub regional (en particular como resultado de la reunión de Ouro Preto en el año 1994) esta fuera del alcance.
Relación con terceros mercados restringida a Sudamérica
Una peculiaridad del arreglo comercial, y que contrasta con la inmadurez de la política comercial en los planos antes señalados, es que ha existido una vocación fuerte de establecer una disciplina estricta en la suscripción de acuerdos comerciales preferenciales comunes con terceros mercados. En términos comparados, esta característica le ha dado un formato original al MERCOSUR al ser la única zona de libre comercio en que rigen restricciones a la negociación bilateral con terceros mercados por parte de sus miembros. En los acuerdos con terceros, si bien se fue muy activo en la etapa de negociación, ha habido menos avance en la suscripción de acuerdos y aún menos en la entrada en vigencia de los mismos. En sus dos décadas de vida el MERCOSUR no cuenta con ningún acuerdo preferencial con terceros mercados que haya sido notificado a la Organización Mundial de Comercio. Los acuerdos vigentes con que cuenta son los que tiene con los países sudamericanos, de ellos dos son acuerdos comunes (Chile y Bolivia) y con el resto existe una red de relaciones bilaterales contenida en unas matrices declaradas comunes.
Integración profunda: asignatura pendiente
La agenda de integración en las temáticas complementarias que hacen al proceso de conformación de una integración más profunda es donde más claro se manifiesta el síndrome del MERCOSUR en términos de la distancia entre aspiraciones y resultados. No hay prácticamente ningún asunto de la agenda de integración económica moderna en el cual el MERCOSUR no cuente con un protocolo (compras gubernamentales, inversiones, propiedad intelectual, política de competencia, entre otros). Sin embargo, ninguno de ellos esta vigente de una forma que implique una real integración entre los países miembros, la mayoría de ellos ha sido abandonado en la etapa de internalización, es decir cuando los países convierten en actos normativos domésticos las normas establecidas en el marco del acuerdo. Solamente a nivel de la integración en el sector servicios es posible verificar un cierto avance aunque también se verifique una gran lentitud en la entrada en vigencia de la profundización del acuerdo.
Gobierno intergubernamental
La forma de gobierno del MERCOSUR mantiene su carácter puramente intergubernamental. En la práctica se funciona en base a un sistema de doble veto. Las normas a nivel institucional requieren del consenso de todos sus miembros (primer nivel del veto). Luego de aprobadas para entrar en vigencia típicamente requieren que sean incorporadas al derecho doméstico en todos los países miembros (segundo nivel de veto). Ha pesar de ciertos intentos de reestructura institucional estas características no se han moderado sino que se encuentran intensificadas. Las agencias de gobierno que tienen la competencia fundamental y casi exclusiva del gobierno del acuerdo regional son los Ministerio de Relaciones Exteriores. En términos comparados se trata de una forma de gobierno original dentro de la clase de acuerdos de integración profunda tal cual esta establecido claramente en el Tratado constitutivo (Tratado de Asunción 1991).
Integración real desacoplada
La volatalidad y el desalineamiento de precios relativos ha sido una característica del desempeño económico de las economías de la región en la década de los noventa. Este contexto no fue favorable para la integración económica, la incertidumbre asociada generó límites al desarrollo del comercio intraregional. Sin embargo, es de destacar que la macroeconomía no ha generado sobresaltos desde la salida de las crisis de inicios de los 2000 y esta estabilidad se ha constituido en un relevante factor positivo para la integración real más allá de los acuerdos. En la última década el comercio intraregional se ha dinamizado siguiendo el ciclo de crecimiento de las economías de la región. También hay evidencia de la internacionalización de empresas a escala de la región que redunda en más comercio y ciertos niveles iniciales de integración productiva inexistentes en las décadas iniciales. Se verifica una dinámica de integración real que tiene una dinámica desacoplada del pobre desempeño del acuerdo.
Relaciones internacionales: ¿Cual es el valor del acuerdo regional?
Las relaciones internacionales de los países de la región se han estabilizado de forma positiva. Hay dos ingredientes novedosos del período reciente Por un lado, se ha intensificado la modalidad bilateral para la solución de los conflictos en el MERCOSUR y por el otro se diversificó la agenda de la integración en el ámbito mayor de Sudamérica con un notorio menor contenido económico en las dimensiones consideradas en el acuerdo del sub continente. Ambos factores reducen la relevancia del acuerdo sub regional.
Existe un tercer ingrediente de continuidad en las relaciones internacionales y que se ha profundizado en el período reciente que esta referido al hecho de que Brasil es el gran articulador del acuerdo. Tanto los resultados del desempeño político doméstico de Brasil como los logros económicos y el protagonismo internacional destacan al socio grande del bloque Brasil como una de las economías emergentes de mayor relevancia. Esto se expresa de múltiples formas, de entre ellas obsérvese la participación y membresías varias de grupos y coaliciones internacionales que son constructores de reglas a nivel internacional. En un momento en que el mundo se quiere acercar a Brasil, no es adecuado alejarse de él debido a que el acuerdo sub regional no funciona como se acordó lo hiciera. En los hechos el acuerdo regional se esta convirtiendo en una estructura con la cual el resto de los países organiza sus relaciones con el gran país norteño. Argentina, Paraguay y Uruguay, con sus peculiaridades nacionales, albergan la expectativa de obtener un beneficio de este mayor protagonismo internacional del socio y de poder sacar fruto de ser los únicos países con las cuales Brasil tiene un acuerdo que ambiciona alcanzar una integración económica profunda.