3. Cambio y continuidad en las relaciones económicas de la Argentina con Brasil
Desde el punto de vista de la Argentina, en las últimas dos décadas y media las relaciones económicas bilaterales pueden ordenarse en torno a tres períodos que muestran distintas combinaciones de los condicionantes políticos y económicos identificados en la sección anterior. Estos tres períodos muestran elementos de continuidad y cambio en las percepciones dominantes y pueden resumirse del siguiente modo: a) el período de aproximación bilateral y democratización de la segunda mitad de los ochenta , b) el período de apertura y expansión sostenida del comercio hasta fines de los noventa, y c) el período de crisis, recuperación y “reindustrialización” argentina. En lo que sigue se analiza brevemente las características de cada uno y la combinación de condicionantes que dio forma a las percepciones dominantes y a su evolución.
A mediados de la década de los ochenta los incentivos políticos desempeñaron un papel catalizador del proceso de aproximación económica con Brasil. En particular, el gobierno democrático argentino que asumió en diciembre de 1983 vio la remoción de las hipótesis de conflicto con Brasil (y Chile) como un paso clave para recortar la influencia de las fuerzas armadas en la vida pública nacional. En la visión del nuevo gobierno, un ambiente regional menos conflictivo reduciría la legitimidad de las demandas militares por recursos e influencia, ya debilitada por el fracaso de la gestión precedente y la derrota militar en Malvinas. Este tránsito a una visión cooperativa fue facilitado por los acuerdos tripartitos de Corpus-Itaipú (1979) y por otras iniciativas de principios de los ochenta (como el acuerdo para el desarrollo y aplicación con usos pacíficos de la energía nuclear de mayo de 1980), pero se profundizó con el lanzamiento del PICE en 1986. El diagnóstico común de que ambos países compartían problemas económicos similares (estancamiento, inestabilidad macroeconómica, patrón de especialización primarizado, distribución regresiva del ingreso y estrangulamiento externo) también ayudó a consolidar una visión que subrayaba la existencia de intereses convergentes. Este clima más cooperativo fue fortalecido por la convergencia del ciclo político interno, en particular por la transición casi simultánea hacia gobiernos democráticos en ambos países (Hirst, 1990).
En el plano económico las diferencias de tamaño (ya perceptibles desde hacía al menos un par de décadas) tuvieron un impacto mixto. Las influencias positivas derivaron de las potencialidades que ofrecía el mercado brasileño, en tanto que los impactos negativos provenían de las amenazas representadas por aquellas actividades donde la escala constituía un factor importante de competitividad. Sin embargo, a mediados de los ochenta el balance neto de estos impactos contradictorios tenía un sesgo positivo. Contribuía a ello la percepción de que Brasil podría contribuir a dinamizar el crecimiento en la Argentina: la trayectoria de rápido crecimiento de Brasil en las tres últimas décadas (en contraste con el desempeño argentino) alentaba a ver en el país vecino una “locomotora” que podría arrastrar, por su dinamismo y dimensión, a la aletargada economía argentina.
La asimetría en la participación del comercio en los respectivos mercados también era un rasgo en consolidación desde la década del sesenta: en efecto, en el período 1981-85 las importaciones argentinas desde Brasil ya representaban el 14% de las importaciones totales, mientras que las compras brasileñas en la Argentina eran menos del 3% de las importaciones. Por otra parte, desde principios de los sesenta se registraban comportamientos divergentes en la participación recíproca del comercio, consolidando desequilibrios bilaterales sistemáticos en contra de la Argentina. Estas preocupaciones se reforzaban por lo que ya se insinuaba como una clara asimetría en los patrones de especialización. En efecto, a fines de los setenta los productos primarios (principalmente los productos agrícolas de clima templado) contribuían con cerca de dos tercios de las exportaciones argentinas a Brasil, mientras que las exportaciones brasileñas a la Argentina se componían esencialmente de manufacturas (72.5%). Por todos estos motivos el PICE procuró poner en marcha instrumentos de liberalización gradual, administración del comercio y complementación productiva que aseguraran una expansión más equilibrada de los intercambios y revirtieran las tendencias prevalecientes a la especialización inter-industrial.
A mediados de los ochenta ambos países también mostraban asimetrías regulatorias que impactaban sobre la relación bilateral. No obstante, sus efectos fueron diluidos por un ambiente general de alta protección que limitaba la intensidad de los efectos recíprocos y, como ya señalamos, por la puesta en marcha de instrumentos de comercio administrado que se esperaba que contuvieran las tendencias a la especialización inter-sectorial y al desequilibrio estructural en los flujos de comercio.
En resumen, a mediados de los ochenta cuando se inició el proceso de integración económica bilateral los condicionantes económicos mostraban un balance neto positivo magnificado por las expectativas de que la economía brasileña desempeñara el papel de una “locomotora” para la Argentina y del atractivo de un mercado grande y protegido. Por otra parte, las reservas que podrían surgir como consecuencia de las asimetrías de tamaño, participación en el mercado y especialización fueron a priori contenidas por instrumentos de integración que enfatizaban la administración de los flujos de comercio, la complementación económica, la especialización intra-sectorial, el avance hacia actividades tecnológicamente más complejas y el equilibrio dinámico del intercambio. Estas consideraciones económicas se potenciaron por factores políticos que otorgaron un atractivo adicional al desarrollo de un vínculo cooperativo más intenso con Brasil.
Apertura y expansión del comercio en la década del noventa
Hacia fines de los ochenta los problemas de implementación del PICE ya habían dado origen a dos visiones alternativas entre quienes impulsaban una mayor integración económica con Brasil (Chudnovsky y López, 1998). Por un lado predominaba una visión “comercialista” que impulsaba la liberalización progresiva del comercio bilateral y la restructuración conducida por el mercado. Por el otro se consolidaba una visión “industrialista” que complementaba la liberalización del intercambio con políticas industriales y tecnológicas activas y coordinadas entre ambos países. El nuevo gobierno argentino que asumió en 1989 fue un impulsor de la nueva orientación “comercialista” que a partir de entonces adquirió el proceso de cooperación bilateral. El Acta de Buenos Aires (julio de 1990) trajo un cambio radical en la metodología de integración y coincidió con una fase de reformas y apertura unilateral en ambos países. En este contexto, el proceso de integración pasó a concebirse como un instrumento para consolidar transformaciones económicas internas implementadas en un contexto de baja credibilidad. El Acta de Buenos Aires y su metodología de liberalización automática y generalizada fueron adoptadas sin cambios por el Tratado de Asunción (marzo de 1991) que creó el Mercosur e incorporó a Paraguay y Uruguay.
Desde un punto de vista político, el lugar que reservó a Brasil el paradigma entonces dominante fue el de “socio” económico clave, pero no “aliado estratégico” (Russell y Tokatlian, 2003). Mientras que Estados Unidos era el referente del “alineamiento estratégico” de la Argentina, Brasil aparecía como un socio económico fundamental basado en el peso que había adquirido en el escenario regional y bilateral y la posibilidad de hacer buenos negocios. Si bien la rivalidad tradicional con Brasil continuaba subordinada a un enfoque más cooperativo, la búsqueda de relaciones preferenciales con Estados Unidos procuraba “balancear” lo que ya aparecía como una asimetría consolidada de capacidades relativas. En el clima reformista del cambio de década la Argentina aparecía, además, como un país en vías de “modernización” a través de un ambicioso programa de reformas, que contrastaba con un vecino que no conseguía deshacerse de su pesada mochila “desarrollista”.
Las diferencias en las visiones argentinas y brasileñas sobre la evolución del proceso de integración se reflejaron nítidamente en el debate en torno a la unión aduanera. El Acta de Buenos Aires había “importado” de manera casi retórica el concepto de “mercado común” del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo de 1988, pero el Tratado de Asunción le puso plazo a la constitución de la “unión aduanera”. Las convicciones argentinas sobre la funcionalidad del modelo de unión aduanera, sin embargo, estaban fuertemente divididas. Un influyente sector del gobierno y actores privados veía sin simpatía la adopción de un arancel externo común y la pérdida de autonomía para desarrollar negociaciones comerciales preferenciales con terceros implícitas en el compromiso de unión aduanera. Durante este período las posiciones de la Argentina y Brasil con relación a temas de la agenda comercial internacional como la Iniciativa para las Américas y, más tarde, el ALCA, mostraron grandes (y en ocasiones vocales) divergencias. Finalmente, en 1994 la Argentina aceptó la adopción de un AEC que reflejaba en buena medida el arancel brasileño, sujeto a excepciones y largos períodos de transición.
Durante los primeros años del Mercosur los aspectos negativos de la intensificación del vínculo económico con Brasil se atenuaron por varios motivos. Por un lado, el marco general de apertura unilateral y reformas domésticas diluyó el impacto y visibilidad de los efectos de la liberalización preferencial. Por el otro, muchos sectores de baja productividad de la Argentina se mantuvieron protegidos a través de la lista de productos sensibles (eximidos transitoriamente del programa de liberalización) o la aplicación de salvaguardias. Decisiones puntuales como la modificación de las fuentes de abastecimiento energético o de trigo por parte de Brasil también sirvieron para reducir el desequilibrio de una balanza comercial bilateral crecientemente deficitaria para la Argentina (agravada en este período por el carácter asincrónico de los ciclos económicos nacionales).
Durante la primera mitad de los noventa las asimetrías de tamaño y participación en el mercado también tuvieron una influencia positiva sobre las percepciones dominantes en la Argentina, cuyas exportaciones a Brasil crecieron mucho más rápido que al resto del mundo. La diferencia en el dinamismo relativo de los flujos de comercio hizo que la Argentina ganara rápidamente participación en el mercado brasileño y que la proporción de las ventas a Brasil en las exportaciones argentinas totales prácticamente se duplicara en un período de cinco años.
La asimetría en los patrones de especialización de ambos países no experimentó modificaciones durante este período, lo que fue consistente y poco conflictivo con la tendencia general a la “primarización” que mostraban las exportaciones argentinas totales. Además, el comercio con Brasil no sólo exhibía mayores índices de comercio intra-industrial que el del resto de las regiones, sino que Brasil también aparecía como un destino para las exportaciones de algunas manufacturas (como los automóviles y los productos químicos) en rápido crecimiento y un facto de atracción de inversiones directas del exterior. Durante el breve interregno “liberal” de la administración de Collor de Mello también pareció que las asimetrías regulatorias entre ambos países tenderían a diluirse (especialmente en el plano microeconómico). Esta impresión se consolidó con la adopción del Plan Real en junio de 1994, el que produjo una convergencia de facto de los regímenes cambiarios.
El período de rápido crecimiento del comercio bilateral de mediados de los noventa coincidió con el inicio de una fase de parálisis regulatoria y creciente “brecha de implementación” en el Mercosur (Bouzas, 2001). Al poco tiempo de iniciada la implementación de la unión aduanera quedaron en evidencia las dificultades para adoptar el arancel externo común y “profundizar” la agenda de negociaciones del bloque. Los contenidos políticos del vínculo con Brasil, por su parte, siguieron con una tónica similar a la de los primeros años de la década: Brasil continuó siendo percibido como un socio económico importante, pero el esfuerzo prioritario de consolidación de vínculos estratégicos se hizo con Estados Unidos. En una búsqueda de mecanismos para “balancear” la influencia relativa de Brasil, el gobierno argentino se transformó en un activo promotor de la incorporación de Chile al Mercosur, iniciativa finalmente frustrada por la resistencia de Chile a adoptar el arancel externo común. Las posiciones de uno y otro gobierno frente a la propuesta y las negociaciones del ALCA a partir de 1994 también se distanciaron en varios momentos, al ritmo de crecientes divergencias políticas.
La asimetría de tamaño tuvo una influencia particularmente benigna a mediados de los noventa, cuando la apreciación real de la moneda brasileña y la fuerte recuperación de la actividad económica que siguieron a la implementación del Plan Real impactaron de manera muy positiva sobre las exportaciones argentinas, ayudando al país a la recuperación de los efectos de la “crisis del tequila”. De hecho, las consecuencias de esta rápida expansión habrían de dominar los vínculos bilaterales en los próximos tres años: así, para 1998 las exportaciones argentinas a Brasil ya representaban más de un tercio de las exportaciones argentinas totales y se registraban mejoras en la participación en el mercado brasileño en prácticamente todos los segmentos productivos (algunas excepciones eran tabaco, artículos de materiales textiles, papel, productos minerales no metálicos, maquinaria de uso general y especial, electrónica y telecomunicaciones y resto de las manufacturas) (Heymann, 2004). Esto hizo que las asimetrías de participación en el mercado y especialización también diluyeran sus impactos más negativos, eclipsados por el rápido crecimiento del intercambio bilateral.
Después de la convergencia de facto de las políticas macroeconómicas producida por el Plan Real, las asimetrías en las políticas productivas volvieron a ocupar un lugar central en la agenda bilateral y a tener un fuerte impacto negativo en las percepciones argentinas sobre el vínculo económico con Brasil. En efecto, el restablecimiento de políticas sectoriales y horizontales activas por parte del gobierno central y las administraciones sub-nacionales ampliaron la brecha con el régimen de políticas prevaleciente en la Argentina, que continuaba resistiendo la implementación de políticas activas tanto por consideraciones ideológicas como por debilidades institucionales. Después de la crisis rusa y de los países del sudeste de Asia, además, los costos del mantenimiento del régimen de caja de conversión se hicieron mayores y más evidentes. Además, ambas economías enfrentaron por primera vez desde el inicio da la integración un fuerte proceso recesivo. El resultado fue que el conjunto de estas asimetrías tuvo efectos muy distorsionantes sobre los incentivos al comercio y la inversión, los que se expandieron notablemente después de la devaluación del Real.
Crisis, recuperación y “reindustrialización” de la Argentina
Generalmente se asocia la devaluación del Real de enero de 1999 como el punto de partida del período más conflictivo en las relaciones económicas bilaterales de las dos últimas décadas. Sin embargo, algunas dificultades del vínculo Argentina- Brasil eran bien visibles desde antes. Desde el punto de vista político el gobierno de la Alianza trajo pocos cambios a la relación con Brasil y al papel asignado a otros socios relevantes (como Estados Unidos), pero el foco volvió a alterarse después de la crisis de diciembre de 2001 (cuando el gobierno de la Alianza debió ser reemplazado). Desde entonces, y especialmente desde que el nuevo gobierno del presidente “Lula” asumió en Brasil, la sintonía política entre ambos gobiernos se incrementó notablemente. No obstante, no desapareció el interés por buscar contrapesos políticos a la relación con Brasil: durante la administración de Kirchner la búsqueda de una relación privilegiada con Venezuela constituyó una de las vías para dar forma a esa estrategia. Como se había intentado una década antes con Chile, el activismo del gobierno argentino estuvo detrás de la incorporación (todavía pendiente) de Venezuela al Mercosur.
Durante esta fase el impacto negativo de las asimetrías de tamaño, participación en el mercado y especialización se tornaron particularmente importantes. El aumento en la interdependencia registrada durante la década del noventa y su carácter asimétrico magnificó los efectos sobre la Argentina de las sucesivas crisis macroeconómicas que asolaron a la región desde fines de los noventa. Además, después del colapso de la caja de conversión la participación de las importaciones brasileñas en el mercado argentino alcanzó niveles muy superiores a los previos a la crisis. Paralelamente, se contrajo la participación de Brasil como mercado de destino para las exportaciones argentinas y la Argentina perdió participación en el mercado brasileño de forma sistemática. Esta caída en la importancia relativa del mercado brasileño para la Argentina se explica por la mejora en los precios y el aumento en los volúmenes exportados de productos agrícolas (especialmente oleaginosas) que desviaron las corrientes de comercio hacia otras regiones con una estructura más complementaria del comercio.
La creciente participación de importaciones provenientes de Brasil en algunos sectores industriales (agravada por la rápida recuperación de la demanda interna en la Argentina después del 2002) estimularon respuestas defensivas a través de la implementación de mecanismos como el monitoreo de los flujos de comercio, la aplicación de restricciones voluntarias a la exportación y la implementación de medidas ad hoc de protección. Durante este período, y especialmente después de la devaluación del Real y mientras la Argentina continuaba experimentando el corset de la caja de conversión, crecieron exponencialmente las preocupaciones sobre la deslocalización de plantas industriales hacia Brasil (principal, pero no exclusivamente, en el sector automotriz). Esto reforzó los temores sobre un agravamiento del perfil inter-industrial de la especialización de la Argentina vis-a-vis Brasil.
El dinamismo de las inversiones brasileñas en la Argentina durante este período fue un fenómeno microeconómico de relevancia. La modalidad de llegada de estos flujos fue principalmente a través de fusiones y adquisiciones y, en menor medida, de ampliaciones y establecimiento de nueva capacidad productiva. Entre las motivaciones de las empresas brasileñas para instalarse en la Argentina se destacan la necesidad de acompañar procesos de transformación sectorial a escala internacional, la posibilidad de acceder a nuevos mercados –que además se encuentran relativamente protegidos- y a materias primas en buena cantidad y calidad, el acceso a canales de distribución consolidados y el aprovechamiento de las ventajas generadas por el mercado ampliado. No obstante, y más allá de la magnitud cuantitativa del fenómeno, se verifica un escaso grado de integración productiva, lo que implica un bajo nivel de especialización y complementación comercial (Porta, Bianco y Moldovan, 2008).
A pesar de la nueva convergencia ideológica en torno al papel de las políticas activas, el carácter fuertemente defensivo de las intervenciones de política adoptadas en la Argentina y la inercia institucional predominante hicieron que las asimetrías regulatorias (especialmente en lo que respecta a su eficacia) no se modificaran sustancialmente. La identificación de intereses comunes en torno a una agenda de integración “productiva” y el reconocimiento de las demandas argentinas por “reindustrialización” no se materializaron en instrumentos concretos, sino que en la práctica dieron legitimidad a una agenda de carácter fuertemente defensivo. Las divergencias instrumentales en un contexto de convergencia ideológica global incluso se expresaron en posiciones disímiles en foros internacionales como la Ronda de Doha, en las que la Argentina adoptó una posición mucho más defensiva que la sostenida por Brasil.
En resumen, durante el período más reciente los condicionantes económicos adquirieron un sesgo más negativo que en el pasado. Si bien las asimetrías de tamaño no se incrementaron, sí lo hicieron notablemente las de participación en el mercado y especialización. Aunque en la actualidad predomina una visión según la cual Brasil continúa siendo un socio económico fundamental para la Argentina (visión amplificada por el aumento de las inversiones directas en los últimos años), la agenda argentina se ha tornado esencialmente defensiva.
Referencias
Bouzas, R. (2001), “Mercosur Diez Años Después: Proceso de Aprendizaje o Deja-Vu?”, Desarrollo Económico, vol. 41, núm. 161, julio-septiembre
Chudnovsky, D. y A. López (1998), “La Evolución del Debate sobre el Papel del Mercosur en la Estrategia de Desarrollo Económico de la Argentina”, en J. Campbell (editor), Mercosur. Entre la Realidad y la Utopía, Buenos Aires: CEI-Nuevohacer
Heymann, D. (2004), “Notas sobre Comportamientos Macroeconómicos, Interdependencias y Problemas de Crecimiento”, Boletín Informativo Techint 315, septiembre-diciembre
Hirst, M. (1990), Argentina-Brasil. Perspectivas Comparativas y Ejes de Integración; Buenos Aires: Editorial Tesis/FLACSO
Porta, F., C. Bianco y P. Moldovan (2008), “La Internacionalización de Empresas Brasileñas en la Argentina: Estrategias y Factores de Atracción”, Documento de Proyecto, CEPAL.
Russell, R. y J. Tokatlian (2003), El Lugar de Brasil en la Política Exterior Argentina; Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica