La ciudad de San Juan, Argentina fue el lugar elegido para que en los primeros días de Agosto de 2010 se realice la trigésimo novena reunión del Consejo de Mercado Común de Mercosur (denominado CMC). Dicha reunión fue una de las más fructíferas para el avance de la agenda económica del bloque desde la Cumbre de Ouro Preto (Minas Gerais, Brasil) en 2004.
En esta reunión, se establecieron medidas para que los países del Mercosur avancen en la consolidación económica del bloque. Tales medidas fueron la aprobación del Código Aduanero Común, los lineamientos para la eliminación del doble cobro del Arancel Externo Común, la puesta de plazos para la culminación de un protocolo de contrataciones públicas y un bloque específico de medidas para el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (“FOCEM”). FOCEM es uno de los principales instrumentos de interés estratégico que el MERCOSUR le brinda a sus Estados Parte más pequeños. Particularmente, Paraguay ha sido el país que más se ha beneficiado al recibir anualmente casi la mitad del financiamiento del fondo (48%), aunque sólo realiza un aporte del 1% cada año.2
Estas nuevas medidas referentes a FOCEM modificarán la estructura y funcionamiento del Fondo, así como amplían potencialmente su capacidad de incidencia futura en la región.
Nuevos proyectos
Entre las iniciativas tratadas se resalta la aprobación de nueve proyectos, que se financiarán a partir de US$ 650 millones entregados por el FOCEM, además de otros desembolsos. Se trata de proyectos claves para el desarrollo regional, sobre todo de Paraguay y Uruguay. Los proyectos involucran líneas de transmisión eléctricas, rutas, apoyo a pequeñas y medianas empresas y reformas de escuelas públicas.
Paraguay sumará dos nuevos proyectos que son estratégicos para su desarrollo económico. Uno de esos proyectos será la recuperación y pavimentación asfáltica de las rutas Concepción-Puerto Vallemí, con una longitud aproximada de 180 kilómetros. El proyecto costará unos US$ 99,8 millones, de los cuales FOCEM financiará un 75% y el Estado Paraguayo un 25% en carácter de contrapartida. Esta obra vial contribuirá a mejorar la competitividad del sector productivo, así como a la integración social y económica de la zona norte del país. El segundo proyecto es la línea de transmisión Itaipú-Villa Hayes, que modernizará y ampliará la capacidad de energía disponible. La iniciativa binacional tendrá importancia estratégica para el desarrollo industrial de Paraguay y asegurará la estabilidad de la provisión de energía a dicho país. La construcción de la Línea de Transmisión de 500 Kv y la Subestación Villa Hayes tendrán un costo de US$ 555 millones, de los cuales US$ 400 millones serán financiados con recursos del FOCEM.
El segundo país con más recursos para su utilización en FOCEM, Uruguay, contará con un proyecto de interconexión eléctrica de 500 MW con Brasil, que se financiará con US$ 106 millones. Esta obra interconectará a San Carlos, en Maldonado, con Candiota, en Río Grande do Sul. Dicha interconexión tendrá una extensión aproximada de 390 kilómetros y contará con una potencia de 500 megavatios y una tensión de 500 kilovoltios.
Argentina, a su vez, tiene un pequeño proyecto de poco más de medio millón de dólares (US$ 0,67 millón) para pequeñas y medianas empresas exportadoras de bienes de capital, plantas fabriles y servicios de ingeniería, además de edificios de enseñanza obligatoria en Santa Fe, proyecto para la reforma de los edificios de las escuelas públicas por US$ 7,9 millones. Además posee un proyecto de interconexión eléctrica en Paso de los Libres-Iberá, por el cual FOCEM financiará US$ 16 millones.
Brasil, por último, obtuvo la aprobación de su segundo proyecto de 6 millones por la ampliación del sistema de saneamiento de Punta Porã. El proyecto aumentará significativamente la cantidad de hogares con acceso al sistema municipal de saneamiento. Es importante notar que esta localidad del Brasil limita con la localidad paraguaya de Pedro Juan Caballero, con la cual forman un conglomerado urbano muy importante y dinámico en el corazón de Sudamérica.
A su vez, también se ampliarán la cantidad de proyectos pluri-estatales: la calificación de proveedores para la cadena productiva de petróleo y gas ( Brasil apoyará la capacitación de las pequeñas y medianas empresas de sus socios del bloque comercial en dicho sector), y un segundo proyecto referido a la intensificación y complementación en el sector automotor en el Mercosur, en el cual el Brasil estimulará la competitividad de las pequeñas empresas de los socios en el sector automotor de las regiones metropolitanas de Buenos Aires, Córdoba, San Pablo, Brasilia, Porto Alegre, Asunción y Montevideo.
Los cambios resultantes en el FOCEM
Estos nuevos proyectos cambian radicalmente la composición de los fondos de FOCEM, su destino, y el monto de los recursos manejados. Si bien la ejecución posterior aun no puede ser objeto de estudio (dado que los proyectos recién han sido aprobados este mes), su aprobación nos permite hacer un análisis de la forma en que están compuestos estos recursos del Fondo.
Si se observan los proyectos aprobados por país iniciador, se nota que este cuadro ha cambiado respecto a la situación previa a la cumbre. Anteriormente, la cantidad de proyectos aprobados era mucho más alta en el caso de Paraguay y Uruguay, mientras que prácticamente no existían proyectos de parte de Argentina y Brasil. Después de la cumbre este cuadro ha evolucionado, mostrando una iniciativa más compartida en los proyectos. Paraguay ha mantenido el predominio con 16 proyectos, Uruguay suma 7 proyectos, como también se observa un crecimiento de los proyectos pluri-estatales. La Secretaría de Mercosur no sumo nuevos proyectos a los que tenía antes de la cumbre de San Juan. (Ver Figura 1)
Figura 1. Proyectos Aprobados por Iniciador hasta Agosto 2010.
Por otra parte, los proyectos financiados por FOCEM seguirían estando en primera medida en el programa I de convergencia estructural (12), aunque los nuevos proyectos indicarían un avance de los programas II y III, referidos al desarrollo de la competitividad (8) y la cohesión social en el Mercosur (9), respectivamente. El fortalecimiento institucional, referente al programa IV, no posee nuevos proyectos. (Ver Tabla 1)
Tabla 1. Principales destinos de los recursos de FOCEM hasta Agosto 2010.
Fuente: Elaboración Propia en Base a Datos de la Secretaría de Mercosur.
A simple vista puede notarse cómo los nuevos proyectos mantienen cierta correspondencia con los proyectos aprobados previos a la Cumbre de San Juan: los proyectos referidos a convergencia estructural siguen siendo mayoría, mientras que aquellos relacionados con el desarrollo de la competitividad y la cohesión social le siguen ahora a una distancia menor (previo a esta Cumbre había 5 proyectos enmarcados en programa II y 7 proyectos en el programa III).
Por otra parte, es interesante observar el papel de Brasil en los proyectos pluri-estatales, y hasta incluso en su proyecto nacional: en ellos se puede observar a Brasil ejerciendo (y pagando los costos que implica) el liderazgo de Mercosur, al tomar las riendas en la capacitación y la estimulación de la competitividad en los otros países miembros. Incluso, su proyecto de cohesión social se hace en una ciudad fronteriza, con lo que se puede ver que parte de los beneficios de ese proyecto derramarán en otro miembro (más específicamente en la ciudad de Pedro Juan Caballero en Paraguay).
Los nuevos proyectos, a su vez, poseen un presupuesto estimado en los US$ 794 millones, de los cuales el FOCEM financiará US$ 587,6 millones.3 De esta manera, los fondos que no habían sido utilizados hasta ahora se asignarán a estos nuevos proyectos, más los nuevos aportes que se realizarán semestralmente al FOCEM. Si se tiene en cuenta que los recursos asignados previamente a esta cumbre se contabilizaban en US$ 197 millones, se deriva que será necesaria una ampliación de los fondos que FOCEM posee para poder hacer frente a estos proyectos. Casi con seguridad esta ampliación vendrá de la mano del Brasil: existen fuertes indicios de una ampliación del aporte de este país en concepto de contribuciones voluntarias, que podrían llegar a ascender a los US$ 100 millones anuales durante los próximos 3 años.
Nuevo reglamento de FOCEM
Los proyectos aprobados en este consejo y los futuros serán implementados según los procedimientos operacionales previstos por el nuevo reglamento de FOCEM. Esta es una de las mayores modificaciones realizadas a la estructura de FOCEM desde su creación, que hasta el día de hoy se manejaba con un reglamento (creado por la Decisión del Consejo de Mercado Común 24/05) y que en poco tiempo había dejado de cubrir las necesidades para la instrumentación del Fondo.
El nuevo reglamento tiene variantes que permiten la ampliación de fondos, clarifica de mayor forma las relaciones inter-institucionales de los diferentes órganos que intervienen en su funcionamiento y agrega características que permiten vislumbrar una mayor integración.
Respecto a las fuentes de financiamiento, el nuevo reglamento de FOCEM incorpora la posibilidad de aportes voluntarios de los Estados Parte y los recursos voluntarios de las cuentas remuneradas a nombre del Fondo (recursos se incluirían en los presupuestos siguientes), además de los aportes regulares de los Estados Partes y los recursos provenientes de terceros países u organismos internacionales. Es imposible soslayar que la adopción de estos cambios responde a las necesidades que se crean en el funcionamiento diario de esta estructura institucional. Por un lado, los nuevos proyectos a nivel Mercosur que usan como herramienta el FOCEM precisan de un monto mayor de los aportes monetarios de los Estados: el ejemplo más relevante es la ampliación de la línea de transmisión eléctrica Itaipú-Villa Hayes, que es un proyecto devenido del acuerdo entre Brasil y Paraguay resultante de la renegociación del precio de la energía que produce la hidroeléctrica Itaipú.4 Estos fondos finalmente se cubrirán a través de aportes voluntarios de Brasil. Por otro lado, estas nuevas fuentes cubren el aspecto de qué hacer con el dinero que no se invierte en FOCEM, depositándolo en bancos de manera de generar intereses. Así, los fondos no serian capital muerto sino que permanecerían acrecentando el tamaño del Fondo año tras año.
Otro aspecto interesante es la mejora de la administración financiera: el FOCEM pasará a contar con un Fondo Rotatorio. Para tal fin, la unidad técnica FOCEM (UTF) mantendrá una cuenta bancaria en una institución financiera pública de los Estados Partes con servicios de plaza bancaria en Montevideo. La UTF mantendrá en tal fondo rotatorio una cantidad de recursos que le permita garantizar los desembolsos para los proyectos previstos, hasta un máximo del 10% de los aportes anuales a FOCEM. La Comisión de representantes del Mercosur podrá autorizar un incremento en este porcentaje. A su vez, dicho Fondo se integrará por medio de débitos de las cuentas de cada Estado Parte (por ello, cada país miembro de Mercosur designará una entidad financiera donde se depositarán los recursos para realizar los desembolsos a FOCEM). Este nuevo reglamento también detalla mejor el tratamiento de los casos de mora en los desembolsos obligatorios de los países, y un mayor detalle de cómo se usarán los recursos de FOCEM, como por ejemplo que ocurren con los proyectos nuevos o que ocurre con los fondos no asignados, cuestiones que no habían sido bien definidas en el reglamento previo.
Hay cambios significativos en la organización institucional: el FOCEM tendrá un consejo administrativo que será un evaluador de su funcionamiento y sus prioridades. Este rol será oficiado por el Grupo de Mercado Común (GMC), que dará las directrices a la Comisión de Representantes Permanentes de Mercosur (CRPM) y al coordinador ejecutivo del FOCEM. Por otra parte, se detallan las funciones de la CRPM de una forma más acabada que en el reglamento previo. Además, la Unidad Técnica de FOCEM de la Secretaria de Mercosur (UTF-SM) cambiará su nombre por el ya mencionado UTF, y se incluye dentro de de la misma un Coordinador Ejecutivo de FOCEM. Las unidades técnicas nacionales de FOCEM (UTNF) permanecen pero con funciones más detalladas. Respecto a los organismos ejecutores de los proyectos, el nuevo reglamento describe claramente el rol que cumplirán las agencias públicas nacionales que intervienen en la ejecución de los proyectos de FOCEM. También, se eliminará al grupo de técnicos Ad-hoc que asistía externamente al FOCEM. Esta estructura institucional más reglada permite mejorar el sistema de ejecución y monitoreo de los proyectos, ya que elimina los huecos y áreas grises que dejaba el anterior reglamento respecto a las tareas asignadas a cada instancia institucional.
Con la finalidad de continuar profundizando la integración entre los miembros del Bloque, este nuevo reglamento prevé además, y por primera vez, un “Trato Mercosur”, que determina que los recursos aplicados en el FOCEM serán integralmente destinados a empresas y proveedores del Bloque. Según el Artículo 68 del nuevo reglamento, las ofertas de bienes, servicios y obras públicas que se realicen en el marco de los proyectos de FOCEM solamente podrán ser presentadas por personas físicas o jurídicas de los Estados Partes del Mercosur.
Consideraciones finales
La última cumbre de presidentes en San Juan rubricó los importantes avances realizados en el bloque en la agenda económica. Los cambios dentro de FOCEM parecen ser parte de un consciente proceso de aprendizaje y evaluación de lo acontecido hasta hoy con las iniciativas del Fondo y su funcionamiento interno.
Además, estos avances demuestran el potencial que las autoridades nacionales de los Estados mercosureños detectan en FOCEM, como un instrumento viable para llevar adelante tanto la reducción de las asimetrías como la integración productiva.
Aun queda por determinar la efectividad de estas medidas y las consecuencias que traerá la reorganización institucional del Fondo, así como los resultados del aumento de su incidencia a partir de los nuevos proyectos aprobados. No obstante, es necesario recalcar que, a partir de los legados de esta Cumbre, FOCEM ha comenzado a dar pequeños pasos para dejar de ser una herramienta marginal del Bloque y convertirse en una solución de peso para paliar las asimetrías regionales.
Notas:
1. Investigador del Área de Relaciones Económicas Internacionales de CADEP.
2. Arce, Lucas (2010) “FOCEM: ¿instrumento olvidado? Recuento de las acciones y proyectos en marcha a través de la ayuda mercosureña.” Observatorio Económico de la Red Mercosur. Disponible en http://oered.org/index.php?option=com_content&view=article&id=92%3Afocem-iinstrumento-olvidado-recuento-de-las-acciones-y-proyectos-en-marcha-a-traves-de-la-ayuda-mercosurena&catid=1%3Aarticulos&Itemid=3〈=es
3. La Nación Digital. 5 de agosto de 2010 “FOCEM favoreció con amplios beneficiosa los países de la región”. Asunción, Paraguay. Disponible en http://www.lanacion.com.py/noticias_um-319832.htm
4. Arce, Lucas, y Rojas de Cerqueira César, Gustavo. 2009. “Una Nueva Oportunidad para Paraguay.” En Meridiano 47, Boletín de Análisis de la Coyuntura de las Relaciones Internacionales. Disponible en: http://meridiano47.info/2009/09/04/la-renegociacion-de-itaipu-una-nueva-oportunidad-para-el-paraguay-por-gustavo-rojas-lucas-arce/