El Poder Ejecutivo envió el 31de agosto, tal como está previsto en la Constitución de la República, el proyecto de Ley de Presupuesto al Parlamento, donde actualmente se encuentra en proceso de discusión. En este artículo se analizan los números de ingresos y gasto presentados en el proyecto de ley para el período 2010-2014, al tiempo que se realizan algunas consideraciones sobre las implicancias económicas del comportamiento fiscal previsto.
Gastos, Ingresos y Espacio Fiscal
La evolución de ingresos y gastos del sector público propuesta en el proyecto de presupuesto presenta una lógica sencilla. En primer lugar, se plantean los ingresos del sector público para el quinquenio, en base al contexto macroeconómico proyectado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). En segundo lugar, se proponen metas en términos de Resultado Fiscal y evolución de la Deuda Pública, que procuran seguir un criterio de responsabilidad fiscal.
A partir de esta estimación de ingresos y metas fiscales, se estima el denominado “Espacio Fiscal”. El concepto de “Espacio Fiscal” refiere el volumen de expansión del gasto público compatible con el cumplimiento de las metas fiscales planteadas, teniendo en cuenta las proyecciones de ingresos. La estimación del Espacio Fiscal considera adicionalmente las expansiones del gasto comprometidas a partir de normas legales y compromisos contractuales vigentes (jubilaciones, prestaciones BPS, reforma de la salud, transferencias del Gobierno Central).
Por último, una vez estimado el volumen en el que sería posible incrementar el Gasto Público dentro de las metas fiscales establecidas, el proyecto de presupuesto procede a establecer a que rubros se adjudicará dicho Espacio fiscal. Los rubros de vivienda, educación y seguridad, constituyen los principales destinos de los mayores recursos.Siguiendo la lógica presentada en la ley de presupuesto, discutiremos las metas establecidas por las autoridades, para posteriormente analizar las proyecciones de ingresos y el cálculo del espacio fiscal.
Las metas fiscales del Gobierno
El déficit global del Sector Público se incrementó en forma significativa durante los años 2008 y 2009 (ver gráfico 1). Dos razones explican este incremento. En primer lugar, el empuje fiscal realizado para contrarrestar los efectos negativos derivados de la crisis internacional y en segundo término, por la importante crisis energética derivada de la sequía que sufrió el país en el período, la cual determinó un significativo deterioro del resultado de las empresas públicas (UTE y ANCAP).
Gráfico 4.1. Resultado Fiscal del Sector Público y Deuda Pública Bruta
Fuente: MEF y BCU.
Como consecuencia del deterioro del resultado fiscal, y la depreciación de la moneda nacional que tuvo lugar a partir de la crisis internacional, la deuda bruta del Sector Público interrumpió la tendencia descendente que había mostrado en el último quinquenio, presentando un significativo incremento. A finales de 2009 la Deuda Bruta del Sector Público alcanzó un nivel entorno al 69,5% del PIB.
Las metas establecidas por el poder Ejecutivo en el proyecto de presupuesto (ver cuadro 1) proponen recomponer el resultado del sector público y reducir la deuda bruta hasta un nivel cercano al 40% del PIB.
La viabilidad de recomponer el resultado fiscal surge del hecho de que los principales factores que habían deteriorado las cuentas públicas en los últimos dos años ya no están presentes. En primer lugar, la demanda del sector privado ha retomado durante este año una fuerte senda expansiva, con lo que ya no es necesaria una expansión del gasto público que actúe de forma contra-cíclica procurando estabilizar la economía. Por otra parte, el presente año ha presentado buenos registros en términos hídricos, lo que ha permitido superar (al menos coyunturalmente) los problemas de abastecimiento de energía que habían deteriorado el resultado de las empresas públicas en 2008 y 2009.
Cuadro 1. Metas fiscales 2010-2014
Fuente: MEF.
Considerando estos factores y que las metas establecidas en el proyecto de presupuesto se plasmarían en un contexto de muy auspiciosas perspectivas macroeconómicas, (crecimiento promedio del 4,5% anual para el período 2010-2015) podría cuestionarse si las metas implican un significativo esfuerzo fiscal. En efecto, en un contexto previsto de muy fuerte crecimiento económico en la comparación histórica, se observaría un déficit fiscal global promedio en torno a 1% del PIB.
La moderada exigencia de las metas fiscales se observa principalmente en la meta de déficit fiscal global establecida para el presente año, en el cual la economía presentará un crecimiento que el gobierno estima en 6,5%. En este sentido, cuando se ajusta el resultado por el nivel del ciclo económico se observa que el superávit primario del presente año supone solo una reducida recomposición del resultado del Gobierno.
Gráfico 2. Resultado fiscal primario observado, ajustado por ciclo y ciclo económico del PIB
Fuente: MEF y estimaciones propias.
Nuestras Proyecciones
Referido a las proyecciones de ingresos realizadas por el gobierno, se ha discutido ampliamente en las últimas semanas si las mismas están construidas sobre un escenario demasiado optimista. La proyección de los ingresos se basa en el crecimiento esperado del nivel de actividad, cuyas perspectivas para el quinquenio son en comparación histórica muy auspiciosas (4,5% de crecimiento promedio anual para el período 2010-2015).
En efecto, varios analistas han planteado que el gobierno debería haber adoptado una actitud más conservadora, en la medida en que el crecimiento proyectado a largo plazo (crecimiento de 4% anual) es ampliamente superior al promedio registrado por Uruguay a lo largo de su historia. En este sentido se plantea que se podría estar sobreestimando la capacidad para ampliar el gasto, y que resultaría difícil reducirlo en caso de que se concrete un escenario macroeconómico menos favorable que el previsto.
Respecto de esta discusión, nuestras proyecciones indican que el crecimiento de largo plazo planteado en el proyecto constituye un escenario realista, acorde a la situación actual de inversión en Uruguay y las perspectivas de la economía mundial. A su vez, las proyecciones de menor plazo (2010 y 2011) propuestas en el proyecto son incluso conservadoras respecto de nuestras proyecciones.
El debate respecto de si el escenario de proyecciones que actúe como base de la planificación quinquenal de gastos e ingresos públicos debe basarse en proyecciones conservadoras o lo más realistas posibles, es un tema discutible que no abordaremos en este artículo. Lo concreto que aquí se analiza es que las perspectivas conservadoras de crecimiento para 2010 y 2011 podrían abrir un espacio fiscal mayor al previsto en el proyecto de presupuesto.
En efecto, como se puede observar en el gráfico 3 se estima que el mayor crecimiento económico de 2010 y 2011 respecto de las proyecciones del gobierno abrirían un espacio fiscal adicional algo inferior a 0,4% del PIB en 2010, que se incrementaría hasta 0,55% del PIB en 2011 y algo por encima de 0,6% del PIB para el resto de los años del quinquenio.
Gráfico 4.3. Espacio fiscal adicional estimado
Fuente: estimaciones propias.
Cabe resaltar que esta estimación mantiene los supuestos de crecimiento del gobierno a partir de 2012. La diferencia de recaudación estimada a partir de 2012, surgiría entonces de que a partir de dicho año, el mismo supuesto de crecimiento económico operaría en nuestras estimaciones sobre un nivel de actividad más elevado y, asociado por lo tanto, a un mayor nivel de recaudación.
Este espacio fiscal adicional, en principio podría tener dos destinos diferentes. O bien concretarse efectivamente en un incremento del gasto del sector público, o bien permitir un sobrecumplimiento de las metas fiscales planteadas, creando un fondo de reserva para realizar políticas contra-cíclicas en caso de que las condiciones económicas se modifiquen hacia un panorama menos favorable.
Desde un punto de vista técnico, sería recomendable que las metas fiscales a proponerse estuvieran ligadas a la fase del ciclo económico en que se encuentra la economía, siendo más exigentes en los momentos de elevado crecimiento y menos exigentes en los de bajo crecimiento. En este sentido, en la medida en que el espacio fiscal adicional estimado estaría determinado por un crecimiento mayor al previsto originalmente (y siempre por encima de los valores estimados como crecimiento de largo plazo) sería deseable que al menos una parte significativa del mismo se ahorrara a partir del sobre-cumplimiento de las metas de superávit primario establecidas.
A pesar de las consideraciones anteriores, dado el comportamiento observado por los gobiernos en términos históricos así como algunas cláusulas ya establecidas en el propio presupuesto respecto de que si el producto es mayor al previsto se incrementarán las partidas asignadas a algunos sectores (por ejemplo educación) es esperable que la mayor parte del espacio fiscal adicional estimado, se dedique a incrementos del gasto, manteniendo las metas de resultado fiscal establecidas.
No obstante ello, al menos para el presente año 2010, debido al fuerte crecimiento y pocas posibilidades de ajustar el gasto, es previsible que se observe un sobrecumplimiento de la meta fiscal. En concreto, estimamos que el déficit global del Sector Público no financiero podría llegar a situarse en torno a 0,9% del PIB en lugar del 1,2% establecido como objetivo para el año.