El año 2008 será recordado por la eclosión de la crisis financiera internacional que sacudió los mercados financieros y se esparció rápidamente por el mundo. La rápida desinflación de activos originada en el mercado sub-prime norteamericano desencadenó un proceso mismatch entre activos y pasivos en las instituciones financieras, que, debido a sus proporciones y a la crisis de confianza que sucedió, provocó la quiebra de diversas instituciones financieras en varias partes del mundo. Los gobiernos se apresuraron a movilizar recursos para dar sustentabilidad financiera a instituciones cuyo porte e importancia económica habrían podido agravar aún más la crisis financiera, generando así un mayor costo a los contribuyentes. Como se sabe, los efectos de la crisis que se originaron en el mercado financiero contagiaron a los demás mercados y afectó a la economía real: la crisis de confianza contrajo la liquidez, líneas de financiamiento fueron suspendidas, los consumidores revisaron sus decisiones de gasto y la producción y ventas cayeron.
En Brasil, la relativa solidez del sistema bancario recientemente reestructurado garantizó que la crisis no tuviese “victimas”. La actividad económica fue afectada, en tanto, particularmente en el sector industrial y las exportaciones. El Producto Interno Bruto sufrió una caída de 3.4% en el último trimestre de 2008 (en relación al trimestre anterior), con las cantidades industriales presentando una caída del 12.6% en el índice desestacionalizado diciembre/noviembre de 2008. Las importaciones y las ventas al por menor también sufrió una fuerte retracción en el cuarto trimestre de 2008. A pesar de esa fuerte frenada a final de 2008, la economía brasileña dio señales de recuperación ya en el segundo trimestre de 2009, al registrar un crecimiento de 1.9%, en gran medida impulsado por el mercado interno. Aquí, como en otros países, los gobiernos respondieron a la crisis primero con cambios en la política monetaria y, cuando esta se mostró como insuficiente, recurrieron a instrumentos fiscales, alterando discrecionalmente la política fiscal. Respecto a esto, el gobierno brasileño viene adoptando medidas de exención fiscal, primordialmente la reducción del IPI (Impuesto sobre Productos Industrializados) para estimular la actividad de los sectores considerados relevantes en la cadena productiva, la construcción civil, la llamada línea blanca, y principalmente, el sector automovilístico. Según declaraciones del Ministerio de Hacienda, estarían en vigor exenciones en el orden de R$ 25 mil millones considerando los diversos sectores.
Desde el punto de vista de los gastos, el gobierno mantiene su política de gastos vigente previa a la crisis, tornándose esta anticíclica ante la caída de la actividad económica. En qué medida que las desoneraciones fiscales, algunas ya en vigor cuando eclosionó la crisis, y la manutención de la política de gastos han contribuido a la recuperación de la actividad económica es una cuestión abierta. De cualquier forma, la resiliencia de la economía brasileña también se ha revelado en la recuperación de los índices de producción e ingreso, que volvieron gradualmente a los niveles pre-crisis. ¿Pero cuáles han sido los efectos de la crisis sobre las cuentas públicas?
Los resultados fiscales del Gobierno
Los principales resultados fiscales del gobierno central, responsable de la mayor parte de las necesidades de financiamiento del sector público, son presentadas en la Tabla 1. Podemos observar que tanto el ingreso como los gastos totales del gobierno presentaron un crecimiento sustantivo en el período 2004-2007, con los principales componentes de los gastos presentando un crecimiento acelerado, siendo acompañados también de una expansión acelerada de los ingresos netos (de transferencias). Entre 2004 y 2007, el ingreso neto y los gastos totales tuvieron incrementos porcentuales de 1.6 y 2.0 puntos porcentuales, respectivamente, en proporcion al PBI. Dentro de los componentes de los gastos, se destaca el incremento de los gastos de gasto corrientes, que incluye las transferencias sociales, la Bolsa de Familia y el gasto de administración pública, con un crecimiento de 1.1 punto porcentual.1
Tabla 1. Resultado Fiscal del Gobierno Central, en % del PBI, 2004-2008.
Como la crisis se agravó a finales de 2008, los efectos sobre el resultado fiscal del gobierno central pueden ser analizados mejor si miramos las variaciones en 12 meses. Como sabemos, la crisis causó la retracción de la producción industrial, las importaciones y la reducción de las ventas al por menor. La Figura 1 presenta la variación porcentual de los ingresos totales del gobierno en relación al mismo mes del año anterior. Se puede ver que los ingresos presentan una trayectoria descendente desde noviembre de 2008. En febrero de 2009, los ingresos sufrieron una caída de 9.01% en relación al mismo período de 2008 y, a pesar de la gradual recuperación del nivel de actividad, todavía no muestran señales de recuperación.
Figura 1. Resultado primario del Gobierno Central. Ingresos totales, variación en 12 meses (%).
Fuente: Banco Central de Brasil, elaboración propia.
Se puede ver que la caída observada en los ingresos se debe, en parte, a las renuncias fiscales debidas a las exenciones otorgadas a sectores relevantes, como se observó arriba. En ese sentido, analizando la recaudación bruta de los ingresos federales (criterio de competencia) de forma más desagregada es posible verificar que la reducción deñ IPI (total) y de aquellas referidas al IPI relacionadas con el sector automovilístico. La Tabla 2 presenta la variación porcentual de los ingresos en relación al mismo período del año anterior, descontada la inflación.
Tabla 2. Recaudación Bruta de Ingresos Federales, variación en 12 meses (%).
Fuente: Banco Central de Brasil, elaboración propia.
La caída en la recaudación referida al IPI del sector automovilístico llego a superar el 90% en los primeros meses del año.
Desde el punto de vista de los gobiernos locales, una de las principales fuentes de ingresos es el Impuesto sobre la Circulación de Mercancías y Servicios (ICMS), que inició una trayectoria de reducción ya a mediados de 2008 y presentó una variación negativa, en relación al mismo período del año anterior, en enero de 2009 (ver Figura 2).
Figura 2. Impuestos sobre Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS), variación en 12 meses (%).
Fuente: Banco Central de Brasil, elaboración propia.
Es decir, podemos concluir que la crisis internacional afectó fuertemente los ingresos del gobierno federal y de los Estados. Los gastos totales no presentan oscilaciones marcadas que puedan ser atribuidas a la crisis internacional, como evidencia la Figura 3.
Figura 3. Resultado primario del Gobierno Central: Gastos totales, variaciones en 12 meses.
Fuente: Banco Central de Brasil, elaboración propia.
Se observa también que la participación relativa de los gastos considerados “rígidos” tampoco fue afectada por el agravamiento de la crisis financiera internacional, ya que la participación superior al 40% de los gastos totales ya puede ser observada a partir de noviembre de 2007 (ver Figura 4).
Figura 4. Gastos Vinculados (Personal y responsabilidades sociales, Transferencias y otras vinculaciones): participación relativa en el total del gasto (%).
Fuente: Banco Central de Brasil, elaboración propia.
El impacto de la crisis sobre la deuda pública.
La relación deuda neta/PBI para el sector público consolidado venía presentando una consistente trayectoria de caída desde mediados de 2003, principalmente como resultado de los superávit primarios y de la reducción de la tasa de interés real que pagan los títulos públicos. La crisis internacional llevó, sin embargo, a un empeoramiento de la situación fiscal y, consecuentemente, afectó el nivel de deuda pública. Además, la fuerte valorización del Real frente al dólar también contribuyó al aumento de la deuda. Por un lado, al ser un acreedor neto en dólares, la caída de la cotización genera una reducción en el valor de los activos del gobierno; por otro, al acumular reservas, el Banco Central amplía la oferta de títulos públicos para evitar la expansión excesiva de la base monetaria, remunerando los títulos domésticos a una tasa real superior a la que pagan sus activos en dólares.
La Figura 5 presenta la evolución de la deuda pública en relación al PBI. Se puede ver que la deuda neta del sector público sufrió una reversión de su tendencia en noviembre de 2008, después del agravamiento de la crisis, pasando a crecer como proporción del PBI desde entonces.
Figura 5. Deuda Neta del Sector Público Consolidado (% PBI)
Desde el punto de vista de la composición del endeudamiento, se puede observar que a partir del agravamiento de la crisis, la participación relativa de los títulos atados a Selic volvió a superar a los títulos prefijados (Figura 6).
Figura 6. Deuda Pública Federal en Títulos, Participación por indexador (%)
Fuente: Banco Central.
El Tesoro venía consiguiendo ampliar la participación relativa de los títulos prefijados desde 2004, tal es así que durante el período de julio de 2007 a junio de 2008 esos títulos superaron a los atados a Selic en términos de participación. La crisis financiera revertió esta tendencia. Como se sabe, la elevada participación relativa de los títulos indexados a la tasa Selic generan restricciones tanto a la política fiscal como a la política monetaria. Desde el punto de vista fiscal en particular, la indexación a Selic vincula directamente en endeudamiento con las decisiones de política monetaria haciendo que el stock de deuda (y no sólo los nuevos títulos emitidos) sea afectado por las variaciones de la tasa de interés. Un aumento en la tasa Selic, en particular, empeora el resultado financiero y eleva la relación deuda/PBI. El aumento de la participación relativa de los títulos indexados a Selic es particularmente común en períodos de crisis y viene, en general, acompañada por una reducción de los plazos promedio de los títulos. Es importante destacar que el plazo medio de la deuda federal, Tesoro y Banco Central, en oferta pública, no fueron particularmente afectados por la crisis y seguirán con la trayectoria ascendente iniciada en 2006. El plazo medio fue de 36.3 meses en el período enero/diciembre de 2008 y de 37.6 meses en enero/octubre de 2009. La reducción de las tasas domésticas contribuyeron al mantenimiento de los plazos medios de vencimiento.
Política fiscal para minimizar la crisis?
Algunos analistas han argumentado que la política anticíclica adoptada por el gobierno implica el aumento de ítems del gasto que, por sus características legales, no pueden ser fácilmente revertidos cuando los efectos directos de la crisis ya hubiesen pasado. Este es el caso, por ejemplo, el incremento del gasto en nuevas contrataciones por el sector público y responsabilidades sociales.
La literatura económica apunta a dos problemas principales en la adopción de una política fiscal discrecional para suavizar los ciclos económicos. El primero de estos se refiere al largo proceso de negociación política generalmente necesario para la alteración de ítems del gasto, lo que acaba por atrasar los potenciales efectos benéficos de la alteración de la política fiscal. El segundo problema se refiere a la dificultad de revertirla expansión de estos ítems del gasto cuando la situación económica mejora y la política anticíclica no es más necesaria.
En el caso del gobierno brasileño, el patrón de gastos con elevada participación de gastos corrientes preocupa ya que genera un presupuesto más rígido, principalmente en el contexto de una caída en la recaudación. No obstante, el crecimiento de los gastos tiene un origen previo a la crisis financiera internacional. Es decir, la política anticíclica del gobierno está más directamente asociada a los incentivos fiscales directos y exenciones tributarias que al incremento de los gastos. Estos incentivos y exenciones pueden, y deben, ser revertidos cuando la actividad económica alcance los niveles pre-crisis. Esa es la buena noticia. La mala es que, mientras que la política de mantenimiento de los gastos tenga un papel estabilizador de la demanda doméstica, el patrón de gastos dejará a los futuros gobiernos un presupuesto aún más rígido. Como la carga tributaria ya es elevada comparada con otros países de renta media como Brasil, el resultado será un mayor nivel de endeudamiento.
Notas:
* Profesora del Instituto de Economia de Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ) e investigadorade CNPq. Email: Esta dirección electrónica esta protegida contra spambots. Es necesario activar Javascript para visualizarla
1. En 2008, las inversiones del gobierno federal representaron 0.97% del PBI. En 2009, de enero a octubre, el gobierno federal invirtió 21.9% más que en el mismo período del año anterior, aunque en proporción del PBI, las inversiones federales se deben mantener en un nivel del 1%. Los principales trabas a la ampliación de los gastos en inversión residen en la lenta ejecución del presupuesto, en las dificultades de elaboración de proyectos por parte de los gobiernos locales y en trabas ambientales