En un informe denominado: “Leveraging Paraguay´s Hydropower for Sustainable Economic Development”, el Earth Institute de la Universidad de Columbia presentaba, uno meses atrás, un análisis de las alternativas para un mejor uso de la energía eléctrica que corresponde a Paraguay en las dos hidroeléctricas binacionales, pero que no utiliza y cede a Brasil y Argentina.
En virtud de la importancia que puede llegar a tener la energía eléctrica como herramienta de desarrollo para el Paraguay, la elección entre la venta de la parte que le corresponde, pero no la utiliza, a inversionistas extranjeros; o su exportación a Brasil y Argentina, como lo ha venido haciendo, es clave. El Earth Institute sostiene que para el Paraguay podría ser más rentable seguir exportando su energía eléctrica no utilizada, argumentando que al considerar la venta de energía eléctrica a empresas extranjeras que inviertan en el país, el Gobierno debe sopesar el costo de oportunidad de la electricidad. En el caso de Paraguay, dicho costo sería la pérdida de ingresos de las exportaciones de la electricidad a Brasil y Argentina. Estas pérdidas de ingresos deben ser compensadas, de lo contrario no sería conveniente para el país. Además, las industrias que utilizan la energía eléctrica de manera intensiva, no generan mucho empleo en comparación con otros sectores, puesto que son intensivas en capital, y tampoco es clara su capacidad para producir encadenamientos con empresas nacionales, o para atraer otras inversiones extranjeras al país.
El Earth Institute también destaca que el Gobierno debería utilizar los mayores ingresos de las exportaciones de electricidad para mejorar la infraestructura y el capital humano del país, factores clave para la atracción de Inversión Extranjera Directa en el mediano/largo plazo.
Sobre lo expuesto, no caben dudas de que el Estado Paraguayo ha sido y sigue siendo altamente dependiente de los ingresos provenientes de las exportaciones de electricidad al Brasil y la Argentina. Estos ingresos representaron siempre un porcentaje elevado de los ingresos totales de la Administración Central, lo cual ha permitido al Estado financiar programas de gastos, a pesar de la muy baja presión tributaria existente.
Por lo tanto, si el Estado decide vender a inversores privados la energía eléctrica que hoy el país no está utilizando, renunciará a los fondos que percibe en concepto de royalties y compensaciones. Podrá sustituirlos con ingresos que se recaudarían en la forma de impuestos u otros tributos, pero estos podrían ser menores, lo cual implicaría una pérdida para la sociedad. Adicionalmente, si los inversores privados no generan beneficios en la forma de más y mejores empleos, encadenamientos con empresas nacionales, transferencias tecnológicas, en definitiva, los denominados spillovers, la pérdida para la sociedad en su conjunto será mayor. De manera resumida, este es el costo de oportunidad que se menciona en el informe del Earth Institute, y cuyos autores consideran será muy elevado, por lo que recomiendan optar por la opción de seguir exportando a Brasil y Argentina la energía eléctrica no utilizada, y que dichos recursos sean destinados al financiamiento de inversiones en infraestructura y en capacitación.
El razonamiento es planteado de una manera clara y elegante. Sin embargo, el mismo se sustenta en dos supuestos, que en nuestra opinión, son poco realistas teniendo en cuenta algunas características muy importantes del Paraguay, como la institucionalidad y la baja capacidad de generación de empleos, que deberían ser consideradas en la determinación del costo de oportunidad de las exportaciones de la energía eléctrica del país.
Institucionalidad
Se toma como un hecho la existencia en el país de la capacidad de gerenciamiento y mecanismos de ejecución adecuados para asignar eficientemente los recursos provenientes de la exportación de energía eléctrica, por ejemplo, hacia obras de infraestructura y capacitación laboral.
Por ley, parte importante de estos recursos debe ser transferida a las gobernaciones y municipalidades, y en muchos casos, estas instancias poseen limitaciones para la asignación eficiente de esos recursos. Además, el control sobre la manera en que utilizan los fondos los gobiernos regionales también requiere de muchas mejoras. Tal es así, que incluso su registración adolece de deficiencias básicas.
Este tipo de problemas ha sido tratado extensamente en la literatura económica, dentro del fenómeno denominado “maldición de los recursos naturales”. Entre los trabajos pioneros sobre dicho problema se citan artículos del propio Sachs junto con Warner (1995, 2001). Estos autores encontraron evidencia de que cuanto mayor es la importancia de las exportaciones basadas en recursos naturales, menor es la tasa de crecimiento de la actividad económica agregada. Dichos hallazgos generaron un intenso debate, y entre las explicaciones principales al problema, autores como Mehlum (2005), o Jeffrey Frankel (2010), han demostrado que no es la abundancia de recursos naturales la que determina un bajo crecimiento, sino el deterioro institucional del país que crea oportunidades de apropiación de rentas (rent seeking), o corrupción basadas en esos recursos naturales.
En el Paraguay, los cuestionamientos sobre la utilización de los recursos provenientes de la cesión de la energía eléctrica no utilizada por el país son de larga data. Nadie podría sostener que estos fondos han estado blindados a la corrupción o al clientelismo, o que a nivel de gobiernos regionales existe la capacidad de asignación eficiente de los recursos.
Absorción de mano de obra calificada
Además de la débil institucionalidad, la economía paraguaya no tiene la capacidad de absorber de manera dinámica toda la mano de obra que irá siendo capacitada con los recursos de las exportaciones de energía eléctrica, tal como propone el informe del Earth Institute.
La disponibilidad de energía eléctrica es una ventaja comparativa que el país posee hoy para atraer inversiones y generar un proceso de industrialización. Con las exportaciones de energía eléctrica al Brasil o a la Argentina, suponiendo que se puedan invertir todos los fondos en infraestructura y en capacitación, se podrán generar condiciones atractivas para la inversión extranjera, pero el proceso será mucho más lento. Además, en el camino hacia la generación de esas condiciones, ¿qué sectores proveerán las fuentes de empleo para absorber la mano de obra altamente calificada? ¿Será nuevamente el Estado? Es altamente probable que el Estado requiera recursos humanos calificados, pero no necesariamente del tipo que requiera la inversión extranjera privada. No queda claro que la economía tenga la capacidad de crear las fuentes de empleo que absorban esos recursos humanos más capacitados de manera inmediata. Con ello, se corre el riesgo de padecer una “fuga de cerebros” importante, u ocupar el capital humano en actividades de “baja productividad”. De igual manera, con las recaudaciones de impuestos u otros tributos provenientes de la inversión extranjera, también pueden realizarse inversiones en infraestructura y capacitaciones.
Considerando estos aspectos, sería mucho más realista para la toma de decisiones, incorporar al costo de oportunidad los problemas citados, sobre todo el de la corrupción en la asignación de los recursos provenientes de la cesión de energía eléctrica al Brasil y a la Argentina.
Referencias
Cresta, Juan. (2013). “¿Está Vigente la Maldición de los Recursos Naturales en Paraguay?” CADEP. Observatorio de Economía Internacional – OBEI. Abril, 2013.
Frankel, J.A. (2010). “The Natural Resource Curse: a survey”. NBER Working Paper Series, Working Paper No. 15836. Cambridge, Massachusetts.
Mehlum, H., K. Moene y R. Torvik. (2006). “Institutions and The Resource Curse”. Economic Journal No. 116, pp. 1 – 20.
Sachs, J.D. y A.M.Warner. (1995). “Natural Resource Abundance and Economic Growth”. NBER Working Paper No. 5398.
Sachs, J.D. y A.M.Warner. (2001). “The Curse of Natural Resources”. European Economic Review No. 45, pp. 827 – 838.