26/10/2015 Por: Gustavo Rojas de Cerqueira César (CADEP)
La agenda de integración y cooperación del MERCOSUR se ha intensificado desde el inicio de la década pasada bajo una nueva perspectiva de desarrollo, más amplia y solidaria que aquella registrada durante la primera década del bloque. La experiencia de los procesos de integración económica, particularmente entre países que comparten niveles de desarrollo significativamente dispares, evidencia que la liberalización de los factores de producción no constituye condición suficiente para garantizar la convergencia de los niveles de desarrollo. Tanto la teoría como la evidencia empírica sugieren que las inversiones en infraestructura y capital humano son indispensables para reducir los costos de transacción y atraer inversiones, nacionales e internacionales, permitiendo que las regiones más pobres y distantes de los centros dinámicos logren beneficiarse de las potenciales ganancias del proceso de integración económica.
Es así que, a partir de 2003, se ha registrado una importante inflexión de los países del MERCOSUR, en especial del Brasil, con relación al reconocimiento y trato de las asimetrías entre los Estados miembros. Ante un contexto de esfuerzo político para la revitalización del MERCOSUR, los gobiernos pasaron a considerar las disparidades entre sus miembros como una precondición para el relanzamiento del proceso de integración. Creado en junio de 2005 y operativo a partir de 2006, el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) se ha constituido en la principal iniciativa de naturaleza positiva para afrontar a las asimetrías estructurales existentes entre los Estados miembros.
La Decisión CMC 18/05, que determina la forma de integración y funcionamiento del Fondo, establece que la “Decisión tendrá vigencia de diez años a partir de la primera contribución efectuada por uno de los Estados partes al FOCEM. Cumplido ese plazo, los Estados Partes evaluarán la efectividad de los programas del FOCEM y la conveniencia de su continuidad”. A su vez, la Decisión CMC 40/12 define que esta evaluación también deberá considerar una posible capitalización del Fondo y la revisión de los porcentajes de contribuciones y beneficios, reflejando la actual composición de los miembros y eventuales incorporaciones.
Teniendo en cuenta el acercamiento del término de la vigencia del FOCEM (diciembre de 2015) yla decisión política, recientemente anunciada durante la Cumbre de Brasilia, de renovar el Fondo por diez años más, se hace necesario que el Paraguay evalúe su desempeño con vistas a sugerir nuevos cursos de acción. Este trabajo busca contribuir con esta evaluación, discutiendo algunos de los principales logros y deficiencias registrados a lo largo de la primera década de operación del FOCEM. En base a la experiencia registrada, se presentan algunas sugerencias de reforma a futuro.
Directrices de Funcionamiento del FOCEM
El FOCEM es un fondo que financia proyectos bajo la responsabilidad del sector público de uno o más Estados partes. Sus líneas de financiamiento están repartidas en cuatro programas: i) convergencia estructural (infraestructura física); ii) desarrollo de competitividad; iii) cohesión social; y iv) fortalecimiento de la estructura institucional y del proceso de integración. Durante los primeros cuatro años de funcionamiento del Fondo, se dejó establecido que los proyectos a financiar se encuadren prioritariamente al programa de convergencia estructural (Decisión 18/05).
El Fondo está compuesto por contribuciones obligatorias y voluntarias, ambas no reembolsables, efectuadas por los Estados partes. Las contribuciones obligatorias han sido estipuladas en US$ 100 millones al año (0,008% del PIB regional de 1998), debiendo ser internalizadas en contribuciones semestrales. Esta integración ha sido progresiva en los primeros años, alcanzando US$ 50 millones en 2006, US$ 75 millones en 2007 y, finalmente, US$ 100 millones a partir de 2008.
Como se puede visualizar en la tabla 1, los aportes iniciales de los países fueron calculados teniendo en cuenta el promedio histórico del PIB de los Estados partes en dólares corrientes entre 1995 y 1998. Ante este parámetro, las contribuciones se definieron de la siguiente manera: i) Brasil (70%); ii) Argentina (27%); iii) Uruguay (2%); y iv) Paraguay (1%). La elección del período utilizado para el cálculo es justificada por el hecho de que, en esos años, el crecimiento registrado por las economías se situaba cercano a su potencial. Vale recordar que, entre 1999 y 2002, las grandes economías enfrentaron fuertes choques externos, provocando importantes desajustes cambiarios y reducción del potencial de crecimiento de las economías.
Tabla 1 PIB en millones de US$ corrientes
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT
Adicionalmente, se ha establecido que, aparte de las contribuciones regulares, los Países miembros también pueden realizar contribuciones adicionales de carácter voluntario, denominadas contribuciones voluntarias unilaterales.
La distribución de los beneficiarios del Fondo se da de forma inversa a la de los aportes, promoviendo una redistribución de recursos en favor de las pequeñas economías. Es así que Paraguay y Uruguay son beneficiarios netos, recibiendo, respectivamente, el 48% y 32% del total de los recursos, mientras que a Brasil y Argentina, contribuyentes netos, son destinados 10% de los fondos a cada uno.
Tras el ingreso de Venezuela al MERCOSUR, decidido en 2012 y efectuado en 2013, se han sumado aportes anuales adicionales de US$ 27 millones desde el país caribeño, US$ 11,5 millones de los cuales destinados a proyectos venezolanos y los restantes US$ 15,5 millones a ser distribuidos entre los demás miembros según la tradicional fórmula.
El monto total de recursos aportados al FOCEM previstos desde 2006 hasta diciembre de 2015 alcanzaría US$ 1.306 millones: US$ 1.006 millones corresponderían a contribuciones regulares de los Estados partes y los US$ 300 millones restantes a contribuciones voluntarias realizadas por Brasil, asignadas específicamente a la construcción de la línea de transmisión de 500 Kv en Paraguay, principal obra financiada hasta el momento por el Fondo. De este modo, las contribuciones totalizadas entre 2006 y 2015 se distribuirían de la siguiente manera entre los países: i) Argentina - US$ 249,7 millones (19,1% del total); ii) Brasil - US$ 947,5 millones (72,5%), de los cuales US$ 300 millones a título de contribuciones voluntarias; iii) Paraguay – US$ 9,2 (0,7%) millones; iv) Uruguay – US$ 18,5 (1,4%) millones; y v) Venezuela – US$ 81 millones (6,2%).
Grafico 1 Contribuciones Totales al FOCEM por País - 2006 – 2015 (en US$)
Fuente: elaboración propia en base a UTF/FOCEM
Como ya se ha dicho, el ingreso de un nuevo miembro se ha traducido en la elevación de los aportes regulares anuales a US$ 127 millones. Como resultado, los beneficios recibidos por cada uno de los países han pasado a distribuirse anualmente de la siguiente manera: i) Paraguay – US$ 55,5 millones (43,70% del total); ii) Uruguay – US$ 37 millones (29,15%); iii) Venezuela – US$ 11,5 millones (9,05%); iv) Argentina - US$ 11,5 millones (9,05%); v) Brasil – US$ 11,5 millones (9,05%).
Es importante remarcar que el pleno cumplimiento de esta programación presupuestaria está pendiente de la liquidación de algunos haberes por parte de Venezuela y, sobretodo, de Brasil. Las contribuciones regulares pendientes de desembolsos por parte del Brasil totalizarían US$ 121,5 millones, valor correspondiente a casi dos años de contribuciones regulares (Lisandra Paraguassu, 2015). La situación de mora presentada por ambos países les impide de tener aprobados nuevos proyectos por el Fondo, al mismo tiempo en que reduce temporalmente la disponibilidad de recursos para todos los beneficiarios.
Los Mecanismos de Operacionalización del FOCEM
El financiamiento de proyectos por el FOCEM puede ser demandado tanto por gobiernos nacionales/federales, como por estados/provincias y municipios. La aprobación de los proyectos empieza por las denominadas Unidades Técnicas Nacionales del FOCEM (UTNF), localizadas en los Ministerios de Hacienda/Economía de los Estados partes. Se trata de una primera instancia decisoria a nivel nacional, encargada de seleccionar los proyectos nacionales pasibles de financiamiento por el Fondo, colaborando, además, con las entidades ejecutoras en la elaboración y seguimiento de los proyectos.
Grafico 2
Fuente: UTF/FOCEM
Los proyectos preseleccionados por las UTNF son posteriormente elevados a la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), compuesta por los representantes diplomáticos de los Estados partes junto a la Secretaria del MERCOSUR, en Montevideo. La CRPM desempeña un rol clave al decidir sobre la elegibilidad de los proyectos y el cumplimiento de los requisitos de presentación de los mismos, evaluaciones que requieren el consenso entre los representantes diplomáticos. Entre las funciones de la CRPM también se encuentra la aprobación de los resultados de auditorías externas, contables, de gestión y de ejecución elevados por la UTF.
La CRPM encamina a la Unidad Técnica del FOCEM (UTF) aquellos proyectos considerados elegibles. Cabe a la UTF realizar el análisis técnico de los proyectos, considerando: la consistencia de los cálculos, costos y razonabilidad de los indicadores; la mejor utilización de los recursos solicitados; la viabilidad técnica y financiera y la sustentabilidad desde el punto de vista ambiental y socioeconómico.
Una vez aprobados por la UTF, los proyectos son encaminados nuevamente a la CRPM, conjuntamente con la evaluación técnica de la UTF y la propuesta de convenio de financiamiento (COF). La CPRM eleva la solicitud al Grupo Mercado Común (GMC), órgano ejecutivo del MERCOSUR, que también actúa como Consejo de Administración del FOCEM. Cabe al Consejo evaluar el funcionamiento y las prioridades del Fondo.
Caso aprobado por el GMC, el proyecto es elevado a la más alta instancia decisoria del bloque, el Consejo del Mercado Común (CMC), compuesto por los Ministros de Relaciones Exteriores y Economía de los Estados partes. El riguroso cumplimiento de los plazos establecidos para la plena tramitación de los proyectos demanda, al menos, seis meses, desde su presentación hasta la firma del COF.