2017Ramiro Albrieu, Andrés López
La relación entre recursos naturales y desarrollo en América Latina
América Latina en el proceso productivo global
Como quiera que se lo mida, a lo largo de los últimos trescientos años el progreso social experimentado a nivel global no tiene antecedentes en la historia de la humanidad. Sin embargo, este progreso no vino gratis: los cambios en el ambiente inducidos por el accionar humano están afectando severamente la capacidad de las generaciones futuras para gozar del progreso que hoy estamos experimentando.
La discusión de los costos asociados al progreso es ya parte del mainstream. El aumento en la temperatura global asociado al uso de los combustibles fósiles y sus derivados como principal fuente de energía se reconoce hoy como uno de los principales pasivos ambientales que heredarán aquellos que nazcan en 2100, 2200 o 2300 (Wagner G. y M. Wiertzman 2015). Sin embargo al mirar a los países de América Latina, vemos que los desafíos van más allá del cambio climático. Como la región es carbono-dependiente, los efectos del cambio climático serán de magnitud. Pero además de la acumulación de pasivos ambientales, a Latinoamérica hay que sumarle la descapitalización: en su rol de proveedores de materias primas al proceso productivo global, los países de la región están utilizando en forma intensiva su capital natural (Barbier 2015). Y, al menos en el caso de los minerales y los hidrocarburos, los recursos que se extraen hoy no estarán disponibles para las generaciones futuras.
La región es un actor importante en muchos de estos mercados. Por ejemplo, según datos del Servicio Geológico de los EEUU (USGS por sus siglas en inglés) representa aproximadamente 15% de las reservas mundiales de hierro, en torno del 25% de las de estaño, bauxita, zinc y níquel, casi la mitad de las de cobre y plata y entre el 60% y el 70% de las de litio. Brasil es el segundo exportador de hierro y Chile el primer exportador de cobre del mundo. Brasil (con más del 15% del total mundial) es el segundo país detrás de China en cantidad de reservas del conjunto de elementos conocidos como “tierras raras”, cada vez más empleados en todo tipo de usos industriales; dicho país tiene también grandes reservas de otros materiales que son considerados de importancia “estratégica” o “crítica” por los EEUU y la Unión Europea (es el caso del niobio, con más del 90% de las reservas mundiales). En tanto, de acuerdo al World Energy Council, América Latina más Caribe cuenta con más del 20% de las reservas recuperables de petróleo del mundo. Si bien se trata de estimaciones sobre reservas no probadas técnicamente, la región tendría, según estimaciones de la Energy Information Administration de los EEUU, asimismo el 25% de las reservas de gas y más del 15% de las de petróleo de esquisto (shale).
En el Reporte de la Serie Recursos Naturales y Desarrollo 2016-7 de la Red Sudamericana de Economía Aplicada estudiamos si estos recursos, que pueden ser utilizados solo una vez, están siendo empleados para promover el desarrollo sostenible. No hay que confundirse aquí: si bien no hay un solo pozo de petróleo que sea sostenible (dado que es un bien no renovable), sí hay países, como Noruega, que lograron el desarrollo sostenible explotando esos mismos pozos de petróleo. Así, nos preguntamos: ¿qué estamos obteniendo a cambio? ¿qué estamos dejando a las generaciones futuras?
Del análisis obtuvimos una conclusión general: la región debe haber un esfuerzo mayor en cambiar la descapitalización natural que está sufriendo por desarrollo sostenible. Hemos consumido nuestros recursos, incluso aceleradamente al calor del boom de precios que terminó recientemente, pero no hemos logrado salir de las trampas de pobreza o de ingreso medio. Tampoco hemos mejorado demasiado nuestra capacidad de hacerlo a futuro ya que el desempeño de la región en educación, infraestructura o innovación no ha tenido progresos dramáticos. Y los avances sociales alcanzados en la bonanza pueden desvanecerse si la región no logra encontrar nuevas fuentes de crecimiento ¿Dónde estamos fallando?
La maldición de los recursos naturales
Comencemos por lo que se conoce como la maldición de recursos naturales, esto es, la idea de que apostar a los recursos naturales es una mala idea para el desarrollo (más detalles en Frankel 2010). En América Latina apostar a los recursos naturales no ha sido tan “maldito” como en otras regiones del mundo, donde proliferan los Estados fallidos y los conflictos armados –al menos por ahora. Pero igual está presente en la forma en la que se moldean las políticas. Salvo en el caso de Chile, no existen por ejemplo mecanismos que explícitamente tengan en cuenta a las futuras generaciones. De facto se observa lo que se dice de jure: la tendencia a sobre-gastar (y no siempre pensando en objetivos de largo plazo) en los momentos de bonanza ha sido la norma.
En materia de transparencia de los contratos de extracción minera e hidrocarburífera los avances han sido dispares, reflejando en muchos casos una tensión entre la transparencia en la información y la propiedad estatal (Bolivia o Ecuador). Incluso en los casos donde hubo mejoras en la transparencia, como en Perú, la sociedad civil aún no le ha dado mucho uso. Esto no ha dejado de exacerbar los conflictos en torno a los mega-proyectos extractivos; los costos que soportan las comunidades locales son bien visibles (desplazamiento de poblaciones, disputas por el uso del agua y de la tierra, contaminación), mientras que los beneficios suelen ser más difusos, no siempre se reparten de forma equitativa, e incluso se achican a nivel local al calor de la mayor automatización que hace que se requiera cada vez menos empleo para trabajar en la industria minera o petrolífera.
De hecho, en cuanto a los pasivos ambientales y sociales, hay mucho por hacer, ya que existen pocos estudios de impacto objetivos y públicamente conocidos y escasos mecanismos para lidiar de manera apropiada con los conflictos. Los esquemas de gobernanza en general han mejorado, pero hay problemas de implementación y cumplimiento que reducen su eficacia y credibilidad. Tampoco existen en la región impuestos a las industrias extractivas con finalidades de protección ambiental.
La capacidad de los gobiernos para capturar parte de las rentas que generan las industrias extractivas ha sido dispar también. No ha sido inusual, además, que se aproveche la época de bonanza para movilizar avances del Estado vía nacionalizaciones, renegociación de contratos, introducción de nuevos tributos o elevación de los existentes, mientras que en los períodos de vacas flacas se da marcha atrás para convocar al capital privado a poner los recursos de los que el Estado carece. En estas idas y venidas, además, la opacidad de las relaciones Estado-empresas abre muchas veces espacio para la corrupción, algo que evidencia de manera estentórea el caso Petrobras en Brasil.
Diversificación y dinámica innovadora
¿Qué ha ocurrido en el campo de la diversificación productiva y la innovación? Antes suponíamos que la industria era el motor del desarrollo productivo y tecnológico por excelencia, y las actividades basadas en recursos naturales eran consideradas poco dinámicas y con tendencia a funcionar como enclaves.
Hoy en día está claro que ese escenario no existe más. Todas las actividades basadas en recursos naturales han estado atravesando intensos procesos de cambio tecnológico (por ejemplo, en materia de automatización de tareas, mejoras de eficiencia, disminución de impactos ambientales, etc.). Su capacidad de generar encadenamientos también es significativa, ya no solo “hacia adelante” (procesamiento), sino también “hacia atrás”. En efecto, estas industrias utilizan cada vez más equipamiento y servicios sofisticados (exploración y testeo, diseño de equipamiento y procesos, perforación, manejo de proyectos, planeamiento, servicios ambientales, automatización, etc.) que son provistos por empresas especializadas que desarrollan tareas conocimiento intensivas.
Las industrias extractivas en la región también se han incorporado a la revolución tecnológica en curso. Pero una pequeña fracción de los avances en esta materia fue de fuente local. En particular, son pocos los casos donde se desarrollaron clusters de bienes y servicios intensivos en conocimiento: ni en Venezuela con el petróleo convencional ni en Argentina con el petróleo no convencional; tampoco en Perú con la minería. Lo mismo aplica a Bolivia, Colombia o Ecuador. El caso de Petrobras es un contraejemplo, basado en políticas de contenido local mandatorio, pero no faltan quienes señalan que el desarrollo de proveedores alcanzado se hizo a costa de fuertes sobrecostos operativos. Los casos del cobre en Chile y las plataformas offshore en Trinidad y Tobago constituyen interesantes casos en donde se han puesto en marcha iniciativas para desarrollar el tipo de clusters que mencionamos antes, pero sus resultados son muy incipientes aun.
De hecho, el problema es más general: las economías de América Latina en general están poco diversificadas, tanto en la producción como en la exportación. Las naciones sudamericanas y caribeñas especializadas en minería y petróleo son más dependientes que sus pares del mundo desarrollado (Australia, Canadá, Noruega) respecto de sus industrias extractivas, pero a su vez son, en promedio, menos ricas en dichos recursos (o no han sido capaces de descubrir y/o explotar las riquezas potenciales que poseen). Tomemos nota con relación a este último punto que, según datos de un estudio coordinado por Paolo Giordano en el Banco Interamericano de Desarrollo, entre 1995 y 2015 América Latina perdió participación en el comercio mundial, tanto en combustible y energía, como en productos primarios minerales y manufacturas basadas en minerales (las caídas respectivas estuvieron en el entorno de 1,5%, 2,5% y 3,5% respectivamente). Esto sugiere que en su conjunto (más allá de la existencia de desempeños nacionales heterogéneos), la región no fue capaz de aprovechar plenamente la época del boom de precios. Esto podría ser signo de que los ambientes regulatorios y los esquemas de incentivos vigentes no fueron capaces de estimular suficientemente las inversiones, la incorporación de tecnología y la aplicación de criterios eficientes de gestión en las industrias extractivas de la región.
Capital natural y acumulación de riqueza
Por último, está la cuestión de la equidad intertemporal. ¿Estamos compensando la pérdida de capital natural con otras formas de capital? No es una pregunta sencilla de contestar, aunque las distintas métricas apuntan en la misma dirección: la “inversión neta” –aquella que incluye la depreciación del capital natural – de América Latina se encuentra por debajo del promedio mundial.
Si pensamos en las fuentes de bienestar que les dejamos a los futuros latinoamericanos, podemos decir que ha habido avances en materia de capital humano (por ejemplo en participación en sistemas formales de educación) y de sistemas de salud, pero si ajustamos por la calidad de estas nuevas adiciones de capital el panorama se ensombrece. Así, la región falla en la otra diversificación que importa: la de la riqueza. Logra en parte sustituir capital natural por otras formas de capital (humano, de salud, etc.), pero los servicios que ese nuevo capital proveerá en el futuro quizás sean más bajos de lo que se piensa.
Hacia delante
De lo dicho hasta ahora surge con claridad que la región necesita redoblar sus esfuerzos para gestionar sus recursos naturales con criterios de eficiencia y equidad intra e inter-generacional. Pero en el horizonte emerge otro desafío, asociado al objetivo de avanzar hacia un sendero de desarrollo más “verde”, profundizando la búsqueda de fuentes de energía alternativas, diseñando reformas fiscales con criterios de sustentabilidad ambiental y fomentando la emergencia de actividades que puedan eventualmente reemplazar el rol que hoy tienen las industrias extractivas en materia de generación de ingresos y empleo.
De aquí emergen un cuestiones clave: i) cómo gestionar de manera “óptima” el stock potencial de recursos existentes, tanto estimulando las actividades de exploración como introduciendo criterios racionales en materia de explotación; ii) cómo amortiguar los efectos de la volatilidad de precios para evitar que genere efectos indeseados hacia el resto de la economía; iii) cómo garantizar que la explotación de los recursos y el uso de las rentas respectivas se haga con criterios de equidad intra e inter-generacional, atendiendo a las necesidades sociales y económicas del presente pero sin descuidar los derechos de las generaciones futuras; iv) cómo definir las reglas que gobiernan el reparto de las rentas generadas por las industrias extractivas (gobierno nacional-gobierno local-sector privado) así como su utilización; v) cómo mitigar los impactos ambientales y sociales y cómo asegurar una adecuada representación de las comunidades locales en los procesos de toma de decisión en torno a los proyectos extractivos; vi) cómo aprovechar las industrias extractivas para promover encadenamientos que permitan mejoras de competitividad y una mayor diversificación productiva y exportadora de las economías de la región; vii) como promover una mayor transparencia en la toma de decisiones relativas a la gestión de los recursos naturales, en búsqueda de reducir el espacio para la corrupción y el manejo ineficiente de estos recursos.
En este escenario, resulta imprescindible avanzar en dos senderos. Primero, llevar adelante programas de investigación que generen evidencia sólida y de relevancia para los tomadores de decisión acerca de las diferentes temáticas mencionadas más arriba. Segundo, informar y sensibilizar a dichos tomadores de decisión y a los distintos grupos de interés afectados por el desarrollo de las industrias extractivas sobre la necesidad de avanzar hacia lo que podríamos llamar una “gestión integrada de los recursos naturales”, como un requisito para hacer frente a las oportunidades y desafíos abiertos en el escenario actual.
* CEDES y Red Sudamericana de Economía Aplicada.
** UBA-CONICET y Red Sudamericana de Economía Aplicada.
Ver informe: www.desarrolloyrecursos.org/investigacion