En los últimos tiempos se comenzó a rediscutir la contribución de la minería al desarrollo. El debate se muestra intenso y extenso. El conflicto político-social que genera la explotación minera resulta, sin duda, uno de los aspectos más debatidos, siendo más intensa la discusión en aquellos países o regiones donde la minería se asienta en territorios densamente poblados.
Dicho conflicto se asocia con el escaso eco que tiene la “voz” de las minorías entre las autoridades nacionales [pese al creciente reconocimiento legal de sus derechos1]. No menos importante resulta la discusión vinculada con la problemática ambiental. Ello no solo involucra costos de ambientales corrientes o de explotación sino también aquellos que pudieran surgir una vez finalizada la vida útil de la mina2. Un debate relacionado se asocia con los efectos (negativos) que generaría la minería en materia de salud, tanto de aquellos que trabajan en la mina como de quienes viven en sus inmediaciones, y que se hallan expuestos a la contaminación ambiental (agua, aire, etc.). Un último aspecto se vincula con los efectos que, en materia de desarrollo, tiene este tipo de actividad3. Aunque su contribución ha resultado siempre en duda, las empresas mineras han re-introducido el tema. Pero los datos no ayudan: los puestos de trabajo generados son pocos4, los encadenamientos productivos casi nulos, y el derrame solo llega a unos pocos5. En función de todo lo anterior, la minería pasa a ser evaluada según su contribución fiscal. Dado el carácter finito de los recursos aquí analizados, lo que se discute es en que medida el gobierno participa de la renta generada por tal actividad.
Todo lo que brilla
Desde una perspectiva económica, del conjunto de metales y minerales, cinco resultan económicamente más relevantes: oro, plata, mineral de hierro, cobre y bauxita6. En este breve artículo se centrará en el oro7, metal que esta pasando por un momento excepcional.
El aumento en la cotización de este preciado metal obedece a distintas causas. Por un lado, la mayor demanda originada en los países emergentes. El mayor poder de compra alcanzado en países como India8 o China9 acrecienta la demanda de oro para joyería. La creciente demanda también refleja el interés de los particulares por preservar sus ahorros. Muchos fondos institucionales también prefirieron resguardarse en oro ante la caída en la cotización del euro y la creciente incertidumbre financiera. Por el lado de la oferta, se observa una disminución en la producción de 3 importantes proyectos auríferos10, tendencia que no puede ser revertida pese al aumento en producción observado en otras regiones del mundo (América Latina y África).
Todo lo anterior explica porqué, de un valor cercano a los U$ 500 previos, hoy día su cotización supere los U$ 1.200 – con proyecciones que aventuran un precio de U$ 1.500 hacia fines del corriente año. Si la comparación se realiza contra los valores de hace una década, la suba se muestra más importante.
Precio del oro, Dólares por onza
Regalías, Instituciones y Reglas
Como resulta bien sabido, en los años 80s y 90s las principales instituciones financieras internacionales, léase Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial (BM), bregaron para que se modificara la legislación minera y se garantizara estabilidad jurídica a los inversores. El planteo tuvo gran repercusión entre los países en desarrollo, quienes así introdujeron fuertes cambios institucionales. Pero no solo se modificó la normativa minera. También se introdujeron una serie de medidas de política económica con alto impacto fiscal (desgravación en el pago de impuestos indirectos, “vacaciones fiscales” ó exenciones en el pago del impuesto a las ganancias durante los primeros años de explotación, exenciones al pago de derechos de importación, depreciación acelerada, etc.).
Las reformas solo buscaban atraer a los inversores: los minerales se commoditizaron (UNCTAD, 2007 página 88)11. Ello terminó de definir un nivel de regalías12 muy por debajo de lo observado históricamente (Banco Mundial, 2006)13.
Para muchos, las normas allí introducidas resultan inamovibles, no importa si tal decisión se tomo en momentos de precios bajos, o si el mercado mostraba exceso de oferta. En realidad, esta recomendación se origina en la economía política moderna, y una evaluación de las ventajas que generan las reglas por sobre la discreción. Aunque ventajoso para discutir la política monetaria, el planteo puede resultar altamente perjudicial si lo que se discute es la política minera14.
Dada la fuerte alza evidenciada en la cotización de los principales minerales, numerosos países decidieron lanzarse a una renegociación contractual. En tiempos de bonanza, no solo los accionistas se sienten con derecho para beneficiarse: el gobierno, las comunidades locales y la sociedad como un todo también se consideran participes.
El ejemplo más destacado surgió en Australia, nada menos. El pasado 2 de Mayo, el [entonces] Primer Ministro Kevin Rudd anunció la introducción de un impuesto a las ganancias extraordinarias (Resource Super-Profits Tax – RSPT), el cual entraría en efecto en 2012. A partir de allí, se fijaría una alícuota del 40% sobre ganancias, la cual se computaría considerando la tasa de retorno de la firma versus aquella considerada libre de riesgo (fijada a 6%, la tasa de interés libre de riesgo)15. Obviamente tal cambio no resultaba del agrado de las mineras – de fuerte presencia en la economía Australiana16. Rudd finalmente renunció. La nueva premier, Julia Gillard, introdujo importantes modificaciones – incluido un cambio en la denominación del impuesto así como la eliminación de ciertos minerales. Pese a todo, se fija una tasa de impuesto del 30%17. Los vientos de cambio también han soplado en África18. Países como Ghana19, Liberia y Sierra Leona20. El planteo por romper con viejos e inadecuados contratos en África es sostenido por el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional21. Ello puede observarse en una serie de recomendaciones recientes hechas a los gobiernos de la República Democrática del Congo22 y de Zambia23. El mayor poder de renegociación también llevó a que el Estado reclamará una mayor participación en los proyectos, allí donde la renta la obtiene a partir de su participación como resulta en Botswana (UNCTAD, 2007, página 139).
China también ha comenzado a re-pensar su política de apertura24. Temerosa de que sus recursos puedan caer en manos extranjeras, el gobierno Chino decidió incrementar los requerimientos sobre aquellas compañías que listan en la bolsa de valores en 200825, y más recientemente, introdujo una serie de medidas orientadas a imponer límites a la exportación de ciertos minerales estratégicos, tal como el tungsteno26.
En Brasil han surgido una serie de iniciativas parlamentarias destinadas a incrementar las regalías27, mientras que el gobierno destacó la conveniencia de vincular su valor al avance (en industrialización) que muestra el metal28– lo que podría nominarse como una política a la Hirschman. Como consecuencia del terremoto, también en Chile se esta discutiendo el aumentar las regalías mineras ó Impuesto Específico a la Minería (IEM) introducido por el gobierno de Ricardo Lagos29. El nuevo gobierno Sebastian Piñeira introdujo una propuesta para modificar el IEM, estableciendo una tasa progresiva de hasta un 9% la cual se fijaría en función del margen operacional minero30. En el Perú se observa un debate similar, con la particularidad que el mismo coincide con la finalización del esquema de aporte voluntario introducido en 200631. Una propuesta, que cuenta con varios adeptos, consiste en introducir un impuesto extraordinario, estableciendo tasas diferenciadas por tipo de metal32. En contraposición, las regalías “no se tocan” en Argentina, la potencia minera del porvenir según distintos voceros33. Más allá de este último caso, el comportamiento descripto no resulta novedoso. Responde a un patrón cíclico: los mayores precios aumentan los ingresos de las compañías, pero también otorgan mayor coraje a los Estados huéspedes en sus reclamos.
Pero este comportamiento podría tener sus riesgos, estando los países de la región en el grupo de los más perjudicados. Ello en función de lo firmado en los 90s. La reforma de los códigos de minería, la introducción de contratos de estabilidad o invariabilidad tributaria, la firma de tratados bilaterales de inversión ó tratados de libre comercio, terminaron por generar un esquema de protección excesivamente ventajoso. Sintiéndose legalmente amparadas, las empresas mineras amenazan con demandar a los Estados Huéspedes ante la justicia arbitral internacional34. Algunas ya lo hicieron35. Lamentablemente, los países más rezagados resultan siendo los más perjudicados36. De cualquier modo, con los precios actuales, la tentación por romper contratos ira in crescendo, la escalada recién comienza.
Notas:
1. El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales (ILO 169) obliga a los Estados adherentes a consultar (a las comunidades originarias) antes de otorgarse en concesión un área en explotación (por ejemplo: minera o petrolera). La casi totalidad de países de la región han suscripto dicho convenio, incluidos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela. Ello destaca, al menos en teoría, la actitud democrática y pluralista de los países Latinoamericanos.
2. Para tomar una dimensión del problema, algunos científicos estiman que el peligro de contaminación en agua puede perdurar más de 200 años ! (Kirk Johnson, Drier, Tainted Nevada May be Legacy of Gold - The cost of gold, Water Worries. New York Times. December 30, 2005 http://www.nytimes.com/2005/12/30/national/30gold.html?_r=1)
3. El referente aquí es Albert Hirschman, y su caracterización de la minería como la típica actividad de enclave.
4. En la mayoría de los casos, la mano de obra local solo accede a trabajos rutinarios y poco especializados. Los puestos gerenciales son ocupados por técnicos y profesionales venidos de afuera. Dado el carácter finito que muestra la explotación, el interés de las compañías mineras por mejorar la calidad de la fuerza laboral resulta prácticamente nulo.
5. En los países de la región, el encadenamiento a proveedores especializados es baja y la maquinaria utilizada importada en su casi totalidad. Así, los pocos que se benefician con el “derrame” son los dueños de cantinas, bares y prostíbulo – todo lo cual genera fuerte rechazo en amplios grupos de población.
6 World Investment Report: Transnational Corporations, Extractive Industries and Development. UNCTAD, 2007. En general, oro y plata resultan minerales de explotación conjunta.
7. Considerando la región, lo que diferencia al oro de los restantes minerales aquí mencionados es la ausencia de empresas estatales (CODELCO en Chile) ó de empresas de origen local (Vale do Rio Doce – VDRD, en Brasil). Cabe destacar que ambas califican entre las primeras 5 multinacionales del sector.
8. Este país reporta como el primer demandante de oro del mundo.
9. China es el principal productor mundial de oro y el tercer consumidor (China eyes higher gold output in 2010: China Gold Association - http://www.chinamining.org/News/2010-06-10/1276133996d36930.html)
10. Estos se ubican en Indonesia (Gasberg), EEUU (Newmont – Nevada) y Rusia (Kupol). (Gold Demand Trends, May 2010 – World Council Gold).
11. Ello implicó dejar de lado la visión estratégica que se tenía sobre los mismos.
12. Conviene recordar que las regalías no representan un impuesto en el sentido tradicional del término, sino que deben entenderse como un derecho que le corresponde a la nación (y de su ciudadanía) por la explotación de sus recursos naturales agotables. Esto implica que su cobro aplica independientemente de la presión tributaria. También debe recordarse que al momento de calcular el monto de regalías, no existe un único esquema. La manera más sencilla, de gran aceptación entre los países en desarrollo, consiste en fijar a la mismas una base cuantitativa. Una segunda alternativa es fijar un porcentual sobre el valor bruto de ventas. Una última alternativa pasa por vincular las regalías con las ganancias de la empresa. Además, existen métodos menos puros, que combinan algunas de las propuestas precedentes (Mining Royalties: A Global Study of Their Impact on Investors, Government and Civil Society (2006). Energy and Mining, The World Bank)
13. En algunos países directamente se eliminaron las regalías. Así el caso de Chile que eliminó las regalías en oro y otros minerales [aunque siempre mantuvo la propiedad sobre los depósitos de Cobre – Nota del autor]. En el caso de Catamarca – Argentina, se fijó un valor del 3% sobre ventas (deducible). El mismo valor se introdujo en la República Bolivariana de Venezuela [Ver informe del Banco Mundial previamente citado).
14. Mismo el Banco Mundial destaca la imposibilidad de garantizar un régimen de estabilidad para el sector [Mining Royalties (2006), The World Bank - página 12).
15. “Digging in a minefield: A government proposal exposes a rich seam of discord”. Economist, June 3rd 2010
16..Tal esquema no resultaba novedoso. En la década del 70, frente al aumento que se observaba en los precios del petróleo, Gran Bretaña decidió introducir en 1976 un impuesto a los ingresos de las petroleras (Land, 2009) [actitud que volverá a adoptar en este nuevo milenio (Stanley, 2008)]. Pero países como Australia, Canadá, Papua Nueva Guinea y Ghana ya habían anticipado a Gran Bretaña en la introducción de impuestos progresivos (Land, 2009).
17. News Gillard Announces Australia Mining Tax Deal (http://www.rttnews.com/ArticleView.aspx?Id=1349888).
18. Africa Review Report on Mining. United Nations Economic and Social Council, 29 September 2009 (http://pfcmc.com/esa/dsd/csd/csd_pdfs/csd-18/rims/AficanReviewReport-on-MiningSummary.pdf).
19. En este país, el gobierno se ha pronunciado por un aumento en las regalías (al 5%), al tiempo que ha comenzado a incrementar la presión en materia ambiental “Carats and Sticks: A resource – Rich government takes on foreign mining firms”. Economist, March 31st 2010.
20. En el caso de Sierra Leona, hacia fines del año pasado surgieron una serie de iniciativas parlamentarias a fin de para aumentar las regalías [ver http://www.israelidiamond.co.il/english/News.aspx?boneID=918&objID=6152# / http://www.namibian.com.na/index.php?id=28&tx_ttnews%5Btt_news%5D=61908&no_cache=1]
21. También la OCDE mantiene una postura por aumentar las regalías (ver http://allafrica.com/stories/201006101109.html).
22. “IMF predicts DR Congo to “reap the Benefits” of its mineral wealth”. Bank Information Centre – BIC, 15 June 2010 http://www.bicusa.org/en/Article.3399.aspx
23. Zambia: IMF urges Zambia to up mines taxes to fight poverty. CHINAMINING.org, 2010-03-05. http://www.chinamining.org/News/2010-03-05/1267771900d34374.html. IMF projects further rise in Cooper prices – Tuesday 5 January 2010. The Post Newspaper Zambia http://www.postzambia.com/post-print_article.php?articleId=4007
24. Obviamente que tal proceso no calificaría como tal si la comparación se realiza con respecto a otros países en desarrollo. Aunque en los últimos años se avanzó, y mucho, para entrar se sigue requiriendo de los oficios de un socio local (Joint-Ventures). Las limitaciones para operar en oro eran mayores. El mineral extraído era adquirido por el Banco de China, quien imponía el precio de compra. Pero, además, el mineral adquirido terminaba siendo atesorado por el banco – su exportación no estaba permitida. Con el tiempo algunas de estas medidas se fueron flexibilizando (en especial, el precio remunerado a las compañías mineras), pero el sector continuó siendo fuertemente regulado (MacBride, W. & W. Bei, 2001 Chinese Mining Law Overview)
25. China tightens rules on overseas mining listing (2008-08-04) – http://www.chinamining.org/Policies/2008-04-16/1208328409d13025.html
26. La casi totalidad de los minerales “raros”, conjunto que engloba a unos 17 elementos, son producidos en China. Estos minerales resultan indispensables para la fabricación de una serie de productos de alta tecnología (turbinas, autos híbridos, teléfonos celulares, radares, etc). La imposición de límites ha generado el reclamo de la UE, EEUU y México ante la OMC [ver China Plans to Maintain Exports Limits on Some Metals to Conserve Resources (2006-06-29) & Government tightens control on rare earths (2006-06-02)/ http://www.chinamining.org]
27. Qual o futuro da exploração mineral do Brasil? Por Conceição Clemente (Ver: http://www.revistaautor.com/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=507:qual-o-futuro-da-explora-mineral-no-brasil&Itemid=44)
28. Agregar valor Mineiro poderá reduzir royalty (Entrevista, Estadâo.Com.Br/Geral, 25-10-2009 – ver http://www.estadao.com.br/noticias/geral,entrevista-agregar-valor-a-minerio-podera-reduzir-royalty,455499,0.htm). La propuesta fue realizada por Miguel Nery (Director General del Departamento Nacional de Producción Mineral), y fue vista como una forma de introducir presión a las siderúrgicas brasileras (en especial a VDRC) para que incrementen su capacidad instalada en el país. En otras palabras, que estas procesen mayor cantidad de mineral de hierro y exporten productos con mayor valor agregado). Mucho del debate en Brasil se relaciona con el hecho que el gobierno si aumentó las regalías petroleras, y volvió a discutir sobre las mismas ante el descubrimiento de las reservas en el pre-sal. Más recientemente, el Ministro de Energías y Minas, Edison Lobao, planteo la posibilidad de introducir retenciones o bien incrementar royalties (Mining Tax “Contagion” Set to Spread From Australia. Bloomberg.com - May 20, 2010. http://www.bloomberg.com/news/2010-05-19/mining-super-tax-may-spread-to-canada-chile-curbing-profit-for-bhp-rio.html)
29. La Ley N º 20.026/05 introduce un esquema escalonado, el cual introduce una tasa máxima del 4%, la cual sería abonada por aquellos produciendo más de 50 mil toneladas métricas de cobre fino. La citada ley también introducía un período de invariabilidad contractual, estabilidad que perduraría 12 años.
30. Esto es, ventas sobre renta operacional minero. La propuesta del gobierno también reduce el tiempo de invariabilidad contractual a 8 años. Pero la propuesta fue rechazada por la oposición (http://www.gobiernodechile.cl/blog/2010/07/19/una-oportunidad-perdida.htm). Aunque, dos puntos merecen ser aclarados. Por un lado, la menor invariabilidad solo comenzaría a operar al término del período ya concedido. Esto es, para aquellos con contratos por vencer en 2017, el “cambio legislativo” les habilitaría un nuevo período, por lo que gozarían de estabilidad hasta el 2025. Pero, por otro lado, tampoco la modificación no significaría una mayor recaudación tributaria efectiva (Reforma Tributaria: ¿Será Transitoria? Por Paula Osorio, Senior Manager de Tax & Legal de Deloitte http://www.emb.cl/dinero/201006/columna9.mv)
31. En 2006 las empresas mineras, que hasta dicho momento no pagaban regalías, acordaron aportar un 3,75% de sus utilidades netas (del pago al impuesto a las rentas) al Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP), por un período de 5 años. De dicho programa participan unas 39 empresas mineras. Según información del Gobierno, el citado fondo a recaudado $S 1,388 millones
32. Así, para el caso del oro se establece una tasa del 50% a aplicar cuando la cotización del mineral supere los U$ 1.000 la onza. El sector minero no solo se opone a que se aplique un impuesto extraordinario a las ganancias sino que también esta en contra de continuar con el aporte voluntario (Relanzan propuesta que grava ganancias mineras: reemplazará al Fondo Minero, que recaudó $S 1.388 hasta marzo, http://elcomercio.pe/) .
33. Reunión con Empresarios: No tocan las regalías mineras (NOA Noticias - La Rioja, Martes 27 de Julio de 2010 http://www.noticiasnoa.com.ar/newnoa/index.php?option=com_content&view=article&id=13886:reunion-con-empresarios-no-tocan-las-regalias-mineras&catid=19:economia)
34. De los primeros casos en que intervino el CIADI, 3 involucraron a Jamaica. Ello sucedió a principios de los años 70s cuando este país decide nacionalizar sus recursos mineros (bauxita). Los casos fueron: ARB/74/2 (Alcoa Minerals of Jamaica Inc), ARB/74/3 (Kaiser Bauxita Co.), y ARB/74/4 (Reynolds Jamaica Mines LTd.)
35. De los 7 casos actualmente pendientes en los tribunales del CIADI, 5 involucran a países latinoamericanos: 1 a Bolivia (Química e Industrial del Bórax SA, Caso ARB/06/2), 2 a El Salvador (Pac Rim Cayman LLC, Caso ARB/09/12 – Commerce Group Co (Caso ARB/09/17), y 2 a Venezuela (Vanessa Ventures Ltd., Caso ARB (AF)04/06 – Gold Reserve Inc, Caso AEB(AF)/09/7) [Más información en http://icsid.worldbank.org/ICSID/FrontServlet?requestType=GenCaseDtlsRH&actionVal=ListPending).
36. La demanda interpuesta por Pacific Rim ante El Salvador puede servir para ilustrar este aspecto (Ver Gus Van Harten, 2010 “Thinking Twice about a gold rush: Pacific Rim v El Salvador” VALE Columbia University on Sustainable International Investment Nº 23, May 24, 2010” http://www.vcc.columbia.edu/content/thinking-twice-about-gold-rush-pacific-rim-v-el-salvador)